“十三五”启幕。随着城市化进程不断推进，中山在基础设施建设方面的投入力度正不断加强，PPP模式成为政府缓解投资压力的一个重要选择。近日广东中山市政协十一届五次会议开幕，九三学社中山市委会就聚焦PPP投融资模式，针对该模式未来在中山的应用和推广提出了建议。
现状已征集PPP储备项目12个
去年12月，长江路改造项目正式开工，成为中山采用PPP模式建设的首个公路项目。建成后，投资公司将获得对该公路的10年特许运营期，特许经营期结束后，公司将项目设施完好、无偿地移交给市政府或其指定机构。这并非中山首次尝试PPP模式开展基础设施建设，早在2004年，中山市在中心组团垃圾综合处理基地垃圾焚烧发电厂项目建设中，就首次尝试采用了具有部分PPP特性的BOT模式。
所谓PPP(Public—PrivatePartnership)，即公私合作模式。为提供公共产品或公共服务，基于合约的全过程合作关系，PPP模式由政府与社会资本联合建立，政府授予社会投资人特许经营权，双方共享利益、共担风险。通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
近年来，随着城市化进程不断推进，基础设施建设力度不断加强，政府投资压力日趋加大。据悉，2014年中山全市完成固定资产投资903.66亿元，而全市一般公共预算收入为251.7亿元，用于改善民生、加强社会建设和推进区域基本公共服务协调发展的支出约占70%。
九三学社中山市委会相关负责人表示，城建投资需求与有限的财政资金之间，形成了庞大的资金缺口。目前，公共服务、公共安全和教育等民生事业支出，还在不断增长，完全靠政府投资建设和运营基础设施的模式，愈加难以为继。利用PPP模式引进社会资本，扩大城市建设投资的资金来源，实现融资渠道的多元化，契合中山推进基本公共服务项目协调发展、加快城市建设步伐的迫切需要。
据统计，中山市目前已征集到PPP储备项目12个，总投资136.93亿元，涉及污水处理、综合管廊、道路、码头、轨道交通等领域。去年9月，财政部公布第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目，中山市城市轨道交通1号线位列广东省入选的4个PPP示范项目之首。
问题多头监管权责不清后期执行难
九三学社中山市委会相关负责人认为，“十三五”期间，中山市面临的基础设施建设将更为艰巨，大力推广和利用PPP模式是大势所趋。但在此之前，需要认清和解决目前中山市推行PPP模式所面临的诸多难题。
当前，对于PPP模式这种过程较长、牵涉环节较多的项目，上层制度仍不完善，地方政府没有指引文件，容易造成部门权责不清、审批流程混乱、缺乏有效监管，最终导致PPP模式项目的后期执行难。中山市目前基本确定由市财政局牵头推进PPP模式，但在实际操作过程中依然存在项目确认、项目审批、项目监督管理等一系列的制度缺失，缺乏协调性。
其次，目前中山市正在逐步建立PPP项目库，但科学的、清晰度高的PPP项目遴选机制还远未形成，难以遴选出绩优项目。在中山市目前已征集到的12个PPP储备项目中，真正符合目前国家层面推广规范的PPP项目不多，属于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目也不多。如果不尽快建立科学的PPP项目遴选机制，PPP模式被泛化和滥用的趋势难以避免。
“合作期限太长，社会资本一般会担忧PPP合同履行过程变数太多。由于缺乏运营维护和提供公共服务的能力，社会资本往往倾向于项目建好后直接移交政府。”该负责人表示，中山推行PPP模式，还面临难以找到合适社会资本参与的窘境，实施PPP模式的整体基础仍然薄弱。即使是已经入选广东省4个PPP示范项目的中山城市轨道交通1号线工程，同样面临难以找到合适社会资本参与的问题。
建议在交通市政等领域重点推行PPP
九三学社中山市委会认为，中山应参照国内外的经验，确立具体PPP项目所属类别和领域的牵头推进部门，并保持牵头推进部门的合理性和相对稳定性，实行权责统一和规范运作，杜绝项目推行中的随意行为。明确各相关审批管理部门职责，完善协同管理审批机制，加强对PPP项目的监管;明确PPP模式适用的范围，科学遴选PPP的入库项目，建立、完善PPP模式应用的基本流程;各行业主管部门要结合本行业的特点，探索完善相关监管制度体系。
因PPP项目的投资周期长，大多跨越一任官员任期，牵涉审批环节较多。因此，中山应在上层法律法规的指引下，及时制定出台符合PPP模式运作的地方指导文件，制定符合中山市实际情况的管理办法实施细则，加强项目运营期的监督，健全退出机制，保障PPP的健康发展。建议提出，应适当简化审批手续，建立PPP项目实施方案联评联审机制，审议明确PPP项目的投资主体、投资规模、投资比例、投资期限、议事规则、成本核算、利润分配等细节。加强物有所值(VFM)评价和财政承受能力论证，引入第三方中介机构，完善PPP项目遴选和评估机制。
结合中山市公共服务建设项目的需要，明确推行PPP模式的重点突破方向。九三学社中山市委会建议，城市轨道交通、港口、内河航运等交通基础设施建设项目，供水、燃气、污水和垃圾资源化利用及处理、城市综合管廊、停车设施等市政公用设施项目，生态修复和保护、资源循环利用、污染治理等环保项目，教育、医疗、养老、体育健身、旅游设施等社会事业项目，以及保障性安居工程等领域，可以作为推行PPP模式的重点突破方向。
声音
市政协委员、九三学社中山市委会委员韩延星：
推行PPP模式有利于实现政府职能转变
以往，政府利用社会资金开展基础设施建设项目采用的BT(“建设——移交”)等融资模式，实际上都不同程度地将投资风险更多地转嫁给了政府方。采取这些融资方式，政府要么面临贷款过多，导致项目投资成本过高，风险较大。而贷款太少，则容易导致建设项目流产。PPP投融资模式下，政府投资与社会资本共享利益、共担风险，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，可以提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式不仅有利于提升现代政府的精益管理、依法行政、风险控制能力，同时也可在一定程度上提升项目效益。
“十三五”规划建议和中央经济工作会议都一致强调，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给。推行PPP模式，符合全面深化改革的要求，正是供给侧结构性改革的重要内容。
政府通过PPP模式，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以激发民间投资活力，形成多元化融资渠道和可持续的资金投入机制，促进经济结构转型和新型城镇化建设。规范的PPP模式要求政府和社会资本平等参与，实施项目全生命周期的合同管理，减少政府对微观事务的过度参与，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，提高公共服务的效率与质量。
现代财政制度的重要内容之一，是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
