在近几年的联合国气候大会上，各方就《京都议定书》第一承诺期届满之后的减排责任分配一直在进行艰苦的谈判。尽管如此，国际社会对在未来全球气候变化治理体系中使用碳交易机制却有较为一致的看法，并已采取行动。例如，世界银行在帮助多个发展中国家实施“市场准备伙伴”(Partnership for Market Readiness)计划;国际海事组织(IMO)和国际民航组织(ICAO)在考虑建立国际性的海运和民航业碳交易机制。
尽管未来全球气候治理体系的具体架构还有待在谈判中明确，但如果建立连接多国的国际性减排机制，碳交易将成为一个主要选项。由于参与方实力与产业特点上的差异，国际碳交易机制能对各方收益产生不同的影响。例如，使用能耗强度作为排放标准有利于在节能减排技术上具有优势的参与方。因此，各方必然希望获得有利的制度安排。探讨碳交易在国际层面的演进历程和当前动向，对于理解各方的立场以及国际碳交易未来的发展趋势都有积极意义。
本文试图梳理自1992年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)签订以来碳交易在国际层面的发展，归纳其发展路径，并初步分析其发展前景所受到的制约。文中首先介绍了从1992年到2006年及自2007年巴厘岛气候大会至今两个阶段，碳交易在全球气候谈判、多边及双边合作等多种场合中的演进，界定和分析了国际碳交易发展的两种典型路径及各自特点，讨论了国际碳交易“竞争导向”的理念与公平分配减排责任的目标之间的张力，提出这一理念将制约其发展前景，探讨了中国可以采取的策略。
一、争议与发展：1992-2006年
根据参与方是否负有达到减排目标的强制义务，碳交易机制可分为强制和自愿两种类型。
1992至2006年是碳交易在争议中获得推广的时期。《公约》的签订和生效，标志着全球气候变化治理体系开始建立。然而作为一项框架协议，将国际性减排机制的设计交由进一步谈判解决。在美国与欧盟的先后推动下，碳交易逐渐进入国际社会的视野。《京都议定书》的签署和生效，使得强制碳交易在国际层面初步制度化。与此同时，欧美发达国家的非政府组织推动了跨国自愿碳交易的发展。
1、美国与欧盟的推动
美国希望在气候谈判等全球环境治理领域发挥领导作用。20世纪70年代，美国开展了二氧化硫排放权交易的实践和理论研究。至20世纪90年代初期，美国在排放权交易机制的应用上已处于领先地位。在1997年之前关于《京都议定书》的谈判中，美国最先提出将国际碳交易作为“灵活机制”(flexible mechanism)的组成部分，这样既能发挥美国在机制上的优势，也呼应了其在全球积极推动的市场化改革。但出于经济利益的考虑，1997年美国参议院通过了“伯德-哈格尔决议”(Byrd-Hagel Resolution)，规定美国的参与以发展中国家承诺减排为条件。2001年，美国正式退出《京都议定书》，其对于国际碳交易的支持也随之停止。
在《京都议定书》谈判初期，美国的国际碳交易构想遭到欧盟的反对。但随后欧盟转而支持国际碳交易，将其视为维护自身利益的重要手段。正如时任欧盟环境事务专员的Bjerregaard在1998年所提出的：“我们必须参与碳交易……我们不能让其他人主宰规则。”着眼于碳交易的国际化，欧盟2003年第87号指令(Directive2003/87/EC)第25条第(1a)款允许其碳交易体系与其他“总量控制与交易”机制连接。多种原因促使欧盟采取积极立场。在其内部，相关产业的游说是重要推动因素，并影响了欧盟碳交易体系的设计。在全球层面，欧盟希望整合各国的减排行动，并利用其在低碳经济方面相对于美国的优势增强竞争力。
2、国际机制的建立
强制与自愿碳交易机制在这一时期都得到了初步发展。《京都议定书》于2005 年生效，规定了《公约》附件一国家在2008—2012年的强制减排目标以及排放权贸易、联合履约和清洁发展机制三种“灵活机制”。这些规定构成了2012年之前国际强制碳交易的规则基础。其中，排放权贸易和联合履约在发达国家之间进行：前者允许发达国家直接交易碳排放指标;后者允许发达国家通过减排项目合作获得碳排放配额。清洁发展机制则将发展中国家和发达国家联系起来—发达国家可通过提供资金与技术与发展中国家合作开展减排项目，从而获得减排量用于履行减排义务。清洁发展机制被认为应用了市场的逻辑，能通过跨国合作优化资源配置，降低减排成本。但也有批评的声音认为，这一机制让发达国家以低廉的价格获得排放权，减少了发展中国家未来以低成本减排的机会。在地区层面，欧盟根据2003/87号指令建立的强制碳排放交易体系EU-ETS于2005年开始试运行。
国际性的自愿市场也开始发展。该市场中有“基于项目”(Project-Based)和“总量控制与交易”(Cap-and-Trade)两种模式。前者是主流，即机构和个人自愿购买由节能减排项目产生的减排量。2003年开始运行的芝加哥气候交易所(Chicago Climate Exchange)则采用了后者，为自愿参与的企业设定了排放限额–与EU-ETS的规则类似，超出限额的企业需购买配额，而配额有富余的企业可通过卖出配额获得收益。
3、中国的立场
碳交易也在这一时期逐渐进入中国的视野。在全球气候谈判中，中国对碳交易机制的使用最初持怀疑态度，认为发达国家可藉由“灵活机制”将排放转移到发展中国家，是不公平的制度安排。从谈判全局出发，中国转而支持市场化的“灵活机制”，并积极参与清洁发展机制的建设和运行。尽管如此，中国还是表达了对于公平性的担忧：在提交给《公约》附属科技咨询机构第十六届会议的声明中，中国指出“公正与责任是重要的原则，市场工具不能解决与公平相关的问题”。同时，自愿碳交易开始在中国出现。
4、国际行业减排机制的出现
早在《京都议定书》谈判期间，国际社会就已开始商讨如何推进国际海运和民航业减排。根据《京都议定书》第2条第2款的规定，发达国家应当限制或减少来自海运和民航业温室气体的排放。作为政府间国际组织，国际海事组织(International Maritime Organization)和国际民航组织(International Civil Aviation Organization)开始考虑建立减排机制，但未采取实质性的行动。
二、共识与行动：2007年至今
国际碳交易的发展在2007年进入新的阶段。自巴厘岛气候大会起，国际社会多次在联合国气候大会决议中声明将采用以市场为基础的减排机制。以世界银行为代表的国际组织也在发展中国家推进碳市场建设。欧盟和美国对于国际碳交易采取了不同立场，但同之前相比其立场具有延续性。中国采取了谨慎试点的态度，并积极与发达国家及国际机构展开合作。 在行业层面，欧盟试图通过国际海事组织和国际民航组织推动国际海运和民航业减排机制的发展。
1、国际组织的行动
2007年巴厘岛气候大会通过的“巴厘岛路线图”(Bali Roadmap)是关于《京都议定书》第一承诺期(2008-2012)之后全球气候变化治理体系发展方向的协议。其中，“巴厘行动计划”要求各方在考虑到发展中国家与发达国家不同国情的前提下，探索应用市场机制。哥本哈根、坎昆和德班等气候大会多次在协议中作出类似申明。这些协议被认为反映了关于碳交易的“一般性共识”已经形成—即国际社会有兴趣发展国际碳市场，但具体制度安排和责任分配有待于进一步谈判。
在这一背景下，世界银行等国际组织通过提供援助推动发展中国家建立碳交易机制。2010年，世界银行主导的“市场准备伙伴”计划在坎昆气候大会上正式成立，是为发展中国家碳市场建设提供支持的专项基金。截至2015年7月，该计划已有30个以上国家和地区参与。世界银行也对一些碳市场之间建立连接的尝试高度关注。对于中国的碳交易试点，世界银行早在2010年就给予高度评价，认为是“对于碳交易作为支持中国减排战略的一项工具的探索应用”。
联合国开发计划署和亚洲开发银行也是推动碳交易的代表性机构。联合国开发计划署认为，应对气候变化挑战与实现联合国“千年发展目标”密切相关，因而支持碳金融发展。在其看来，清洁发展机制只是发展中国家建立碳金融体系的开始，行业性、地区性甚至国家层面的碳市场是进一步发展的目标。为此联合国开发计划署采用了“自下而上”式的策略，即首先支持清洁发展机制的推广，帮助发展中国家进行方法学、数据采集等方面的能力建设，随后在更大规模上推动碳市场的建立。亚洲开发银行成立了“碳市场项目”，为亚太地区发展中国家参与清洁发展机制项目提供资金、技术等援助，同时也积极参与碳交易试点：例如，亚洲开发银行与世界银行合作，共同为越南参与“市场准备伙伴”计划提供支持。
2、其他国家的行动
退出《京都议定书》后，美国未在国际层面大力推广碳交易，但其国内碳市场建设取得了较多进展。加利福尼亚的“总量控制与交易”，覆盖了加州主要排放源，并允许同其他地区建立市场链接，有条件地使用相连接机制签发的配额。对于发展中国家的参与问题，加州希望逐步使用行业性的碳配额机制取代清洁发展机制。美国东北部地区的“区域温室气体行动计划”是一项区域性的“总量控制与交易”机制，已有康涅狄格、纽约等多个州参与。
对来自欧盟的竞争以及对中国等发展中大国是否参与感到疑虑是美国在制定碳交易战略时的重要考量—如Paterson所指出，在美国的立场背后有两个现实的动因：作为超级大国的美国与作为既有的气候政治领导者的欧盟在气候政治领域的互斥以及减排对其经济竞争力的影响。美国国会对《美国清洁能源与安全法案 》和《美国电力法案》的草案进行了讨论。其中，《美国电力法案》的“Kerry-Liberman讨论稿”提出对于来自减排行动不符合其标准的国家的进口商品实施“国际储备配额项目”。尽管美国尚未在联邦层面建立碳交易机制，但由于其强大的经济、金融实力以及碳交易实践经验，美国仍是不可忽视的重要力量。
与美国相比，欧盟更为积极地推动国际碳交易机制的发展，希望确立在这一领域的主导地位。2009年哥本哈根气候大会前，欧盟提出市场机制应当成为2012年之后全球气候变化治理体系的一部分，而EU-ETS“具有全球适应性，将成为真正的全球碳市场的要件”。除在联合国气候谈判中力推建立国际碳交易机制以外，欧盟还试图通过单方面行动扩展其碳交易体系的边界。2011年，欧盟宣布了一项将飞经欧盟的国际航班纳入EU-ETS的计划。 尽管这一计划在中国、美国、印度等国的坚决反对下被搁置，但欧盟仍坚持声称是否重启取决于国际民航业所采取的减排措施是否符合其预期。
其他一些国家和地区也开始试点碳交易机制。例如，日本东京在2007年宣布了“气候变化战略”，并在2010年启动了“总量控制与交易”机制，随后琦玉市在2011年开始实施碳交易。新西兰和瑞士都在2008年启动了国内碳市场。2013年，哈萨克斯坦开始实施全国性的“总量控制与交易”试点。韩国也自2015年起开始进行全国性的强制碳交易。
除在国内发展碳交易之外，多个国家在探索建立碳市场连接。美国加利福尼亚州同加拿大魁北克省碳交易体系在2014年1月正式连通。欧盟与瑞士也在进行商议。
3、中国的立场
中国逐渐明确了建立和发展国内碳交易体系的立场。2007年6月，国务院颁布《应对气候变化国家方案》，提出“充分发挥以市场为基础的节能新机制，提高全社会的节能意识，加快建设资源节约型社会，努力减缓温室气体排放”。2010年10月，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，要求探索碳交易机制。2011年3月，全国人大通过“十二五”规划，提出将逐步发展国内碳市场。2011年10月，国家发改委正式批准七个地区自2013年起开展“总量控制与交易”试点，并计划在2016年之后建立全国性的碳市场。与此同时，国家发改委于2012年6月公布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，以推进自愿碳市场的发展。相应地，碳交易机制也逐步得以建立。2008年8月至9月，北京、上海和天津相继成立了碳排放权交易所。随后其他多个地区也建立了碳交易平台。这些交易机构在成立后首先通过自愿碳交易等进行机制建设方面的探索。2013年起，北京、上海、天津、广东等七个地区正式启动“总量控制与交易”试点。2015年9月，中国宣布将在2017年启动全国性的碳市场。
在国际层面，中国采取了积极而谨慎的态度。一方面，多个国际组织和发达国家积极参与了中国的碳市场建设。例如，“市场准备伙伴”计划为中国碳市场发展提供资金和技术支持。联合国开发计划署自2007年开始推动碳交易在中国的发展，并参与了北京环境交易所的建设。亚洲开发银行则支持了天津排放权交易的试点工作。“国际碳行动伙伴关系”计划由一些欧盟国家在2007年发起成立，已同中国在碳交易领域开展了多项合作。
另一方面，中国继续关注国际碳市场的发展是否公平。在发达国家的推动下，碳交易成为主要的国际减排政策工具之一。针对发达国家片面倚重碳交易而忽视公平的立场，中国与77国集团在2008年的曼谷气候会议上共同进行了抵制。同时，中国强调国内碳市场的建设是自主行为—即开展碳交易试点并不意味着中国改变发达国家应率先减排的主张。
4、国际行业减排机制的发展
虽有《京都议定书》的规定，但发达国家对在国际海运和民航业率先减排比较消极，而是在这两个行业推动建立覆盖发展中国家的减排机制。2011年7月，国际海事组织下属的海洋和环境保护委员会在第62届会议上决定对400吨以上新建船舶强制实施能效标准，对所有400吨以上船舶强制实施“船舶能效管理计划”。该决定强调能效标准的“非歧视性”，给予发展中国家的缓冲期仅到2019年，因而遭到中国等发展中国家的反对。在此基础上，该委员会也在考虑引入市场机制，但由于复杂的利益牵涉，目前仍在商讨之中。在2015年2月为巴黎气候大会举行的磋商中，欧盟国家支持对于国际海运业采取减排措施。
2013年9月，国际民航组织第38届成员国大会要求建立以市场为基础的减排机制，并在2020年以前每年将能效提升2%，在2020年之后实现碳排放的零增长。中国等发展中国家认为此决定没有考虑到发展中国家民航业在迅速发展的事实，因而有失公平。2015年4月，国际民航组织举行关于市场机制的第一次“全球民航对话”，并计划在2016年第39届成员国大会上启动“全球市场机制”。
三、两种路径
国际碳交易机制的发展已经展现出两种路径。一种是在各国碳市场之间建立连接，从而发展出综合性的跨行业机制;另一种则是为特定行业建立国际性的碳市场机制，这是目前国际海事组织和国际民航组织所选用的路径。以下对两种路径在推动力量、灵活性、谈判模式以及责任分配上的特点进行简要探讨。
1、建立碳市场连接
根据《京都议定书》所建立的“灵活机制”不要求参与企业来自相同行业。例如，清洁发展机制允许发展中国家的小水电、造林等项目产生减排量;而购买者通常来自发达国家的其他行业。同样，各国综合性的碳交易机制可建立连接，并在一定条件下允许跨国交易。上文提及的欧盟2003年第87号指令采用了该思路。
以欧盟主要国家为代表的发达国家阵营是主要推动力量。由于各国根据自身经济结构、发展水平等特点决定各自行业覆盖面、减排基准线等参数，通过这一方式发展国际碳市场在国内政策层面将具有较强的灵活。《公约》框架下的气候大会是具有广泛代表性的谈判平台，并已形成了关于碳交易的“一般性共识”。通过双边谈判建立连接并逐渐扩展是具有可操作性的平行策略。欧盟与瑞士的合作、中国与澳大利亚的接触等都是按该策略进行的初步尝试。
减排责任分配将是需要解决的难题。全球气候谈判旷日持久的主要原因即在该议题上难以形成共识。“共同但有区别的责任”原则被认为是联合国气候大会的基石之一。然而，一个国家总体上的减排目标牵涉到历史累积排放、经济发展水平、产业结构、国际竞争力等多方面因素，发达国家与中国、印度等发展中大国对于如何划分减排责任有着不同的认知和立场。中国等发展中国家认为发达国家历史累积排放高，应当率先减排;发达国家则强调发展中大国迅速增长的排放总量的未来影响。例如，一些发达国家提出其国内减排措施会导致“碳泄漏”—即产业由于成本上升进行跨国转移。由于“总量控制与交易”的基础是确定温室气体排放总量的上限，建立此类连接必然会面临减排责任分配带来的挑战。
2、国际行业减排机制
欧盟也是国际海运和民航业减排的积极推动者。由于来自同一行业的企业将参与国际竞争，各国对于机制设计的重要参数将难以妥协。在谈判平台的选择上，通过国际海事组织和国际民航组织进行多边谈判的模式获得了各国认可—国际民航组织第38届成员国大会所通过的决议A38-18即声明该决议不影响《公约》框架下的全球气候谈判。然而，这两个组织并非应对气候挑战的专门平台，从目前规则制定的情形来看，易于重视整体减排效果而相对忽视公平，使得发达国家由于行业上的领先而处在优势地位。例如，国际海事组织和国际民航组织相继做出的能效决定均对发达国家更为有利。
国际行业减排机制中的责任分配将导致直接的利益冲撞。首先，由于灵活性的缺乏，各方难以在多个行业之间进行腾挪和交换，在目标设定上易于陷入此消彼长的对立关系。由于发达国家的坚持，国际海事组织的能效标准未遵循“共同但有区别的责任”原则;发达国家也反对该原则在国际民航业的适用。行业利益的牵涉更是限制了各国的回旋余地。例如，上述国际民航组织决议提出，国际民航业不应成为其他行业减排资金的来源。其次，发动机技术水平在海运和民航业减排中扮演重要角色。碳交易将激励企业使用能效更高、排放更低的发动机。从国际社会整体利益的角度来看，这一激励有助于减少排放，但在经济利益的分配上却易导致不公。中国在海运和民航业有重要利益，也在大力发展高端船舶和大飞机制造业，但同发达国家在动力技术水平上仍有不小差距。因此，严格的能效、减排标准及碳交易体制将明显有利于发达国家的相关制造业，而损害中国等追赶者的利益。
两种路径有着相同的推动力量，也面临减排责任分配的挑战，但在灵活性和谈判模式上存在显著差异。
四、结论
以上讨论梳理了主要国家和国际组织采取的行动以及国际碳交易机制两种发展路径的特点。关于减排责任的分歧可能是国际碳交易机制发展的主要障碍，作为一种市场化减排工具，国际碳交易机制在运行中也会对减排责任的最终分配产生影响。因此，有必要在此基础上结合两种路径的特点分析中国可以采取策略。
1、碳交易的“竞争导向”
市场机制通过促进竞争提高资源配置的总体效率。但如果缺乏平衡机制，在“竞争导向”的市场中容易出现不平等加剧、“赢者通吃”等局面。碳交易遵循市场逻辑为温室气体设立价格，激励企业为降低成本、赢得竞争而提高能效。因此，可以认为国际碳交易内嵌有“竞争导向”的理念。从整体效率的角度来看，国际碳交易是适当的政策工具。然而温室气体减排不仅关乎效率，公平同样是其核心议题。发达国家在工业化过程中产生了大量排放，同时积累了在技术、管理、全球产业分工等方面的优势;而发展中国家正处在工业化工程中，其企业参与国际竞争的能力整体上明显弱于发达国家。
从交易被引入国际气候谈判开始，其“竞争导向”的理念一直在影响相关发达国家和行业的策略。欧盟转向支持国际碳交易是出于争夺规则制订权的考虑。在EU-ETS具体规则的制订中，欧盟也极为注意其企业的国际竞争力受到的影响—对于参与国际竞争的企业，欧盟在配额发放数量等方面会给予优惠等倾斜保护。其中，前文提及的2003/87/EC指令第10a条详细规定了判定“碳泄漏”的标准，并允许进行补偿。欧盟在2009年还制定了第一份详细的“碳泄漏清单”，并于2014年制定了第二份。美国加利福尼亚州在制度设计上也考虑到了“碳泄漏”的影响，为相关企业按其受影响程度提供“产业援助”。这些措施实质上是在为企业提供补贴，并对碳市场机制的作用造成扭曲。
这一理念将对国际碳交易机制的发展构成阻碍。首先，欧美发达国家的立场不利于同时纳入发达国家与发展中国家。欧盟和美国片面强调“碳泄漏”的不公平，但忽视其竞争力优势是在长期高排放过程中得到确立的事实。以民航业为例，欧盟对于国际民航业减排机制的影响进行了评估，认为由于欧盟经济的重要地位，其民航业不会受到显著影响。由于发展中国家企业处在相对弱势地位，即便减排责任初始分配公平，国际碳交易机制在运行过程中也可能导致其利益受损。前文曾提及，在2008年的曼谷气候谈判中，“77国集团加中国”对于发达国家过度强调碳市场机制作用的立场表示反对。推崇自由竞争的发达国家将难以认同在市场机制中充分考虑发展中国家较弱的竞争力—国际海事组织的能效标准即是例证。第二，国际碳交易对企业成本的抬升可能在发展中国家之间导致矛盾。新兴的发展中经济体之间存在产业竞争，因而也需要应对“碳泄漏”在发展中国家之间造成的企业竞争力对比的变化。因此，对于国际碳交易机制的未来发展，“竞争导向”的理念与公平地维护发展中国家企业利益之间的张力将使得有关减排责任分配的争议更加复杂化，并从负面影响发展中国家的参与程度。
2、中国的策略
从采取谨慎反对的态度到逐渐转变为积极建设国内碳市场并参与国际碳市场的发展，中国的立场有清晰的脉络可寻—即坚决维护自身的合法权益，同时也对国际社会承担一个负责任大国应有的责任。中国在碳交易被引入全球气候谈判之初就提出了质疑，随后采取了务实而灵活的立场。在2008年金融危机之前，中国处在重工业迅速扩张发展的时期，加入国际碳交易进行减排有损中国发展利益。但与此同时，通过签署《京都议定书》，中国成为获得清洁发展机制项目最多的国家，从而受益于国际碳交易的发展。
随着中国钢铁、水泥等重工业产能出现严重过剩，进行减排已然符合中国进行产业结构升级的规划，也符合国际社会对中国的期待。相应地，中国自2008年开始建立国内碳市场，并探索加入国际碳交易的可能性。由于碳交易在这一时期逐渐成为主要的国际减排政策工具之一，中国作为负责任的大国必然会采取积极立场。同时，“竞争导向”的国际碳交易能够从两方面对中国的利益产生影响。一方面，来自其他国家企业的竞争作为“外力”可激励中国企业节能减排。改革开放以来，中国企业总体上成功应对了国际竞争，并正在从中低端向中高端迈进。在国际碳交易机制下进行的节能减排竞争有发挥正面作用的潜力。另一方面，如果减排责任的分配、特别是“碳泄漏”问题不能得到公平解决，国际碳交易也可能损害中国企业的竞争力。
对于中国的策略，可以从谈判路径和规则设计两个角度进行初步探讨。在谈判路径的设定上，中国应考虑两种路径连通的可能性。美国等发达国家在国际海运和民航业的谈判中否定“共同但有区别的责任”原则的做法表现了撇开《公约》的倾向。然而，中国等发展中国家并不需要按照这一路径划分事。《公约》作为全球气候变化治理体系的基础性条约，其原则对于具体行业的减排同样具有指导意义。在实践层面，连通两种路径也具有可行性。上文曾提到，《京都议定书》规定了发达国家在国际海运和民航业率先减排的责任，为巴黎气候大会进行的磋商也已涵盖两个行业的减排议题。
在规则设计上，中国应当同其他发展中国家积极协作，增强在平台建设和运行中的话语权。例如，针对欧盟将其碳交易体系发展成为国际碳市场主要平台的计划，中国国内碳市场的制度建设应将国际化作为一项重要目标，打造能够提供国际碳交易服务的体系。由于国际碳交易机制的“竞争导向”，中国还应提出要充分降低其对发展中国家企业竞争力的影响，并推动建立常设性的监测机制对其影响加以评估和控制。同时，考虑到机构人员组成直接影响各国话语权，而《公约》某些机构存在发展中国家被边缘化的问题，中国应主张国际碳交易机构在人员设置上必须保证发展中国家得到充分代表。
