相对看得见摸得着的大气污染、水污染，土壤污染呈现隐秘、周期长、不可逆、难治理等特点，并对食品安全产生衍生影响。以改善环境质量为核心，打好大气、水、土壤污染防治三大战役，是“十三五”期间环境保护的重要内容。随着“大气十条”、“水十条”的相继发布，“土十条”呼之欲出。在近日环保部召开的2016年全国环保工作会议上，环保部部长陈吉宁表示，“土十条”将于今年出台。
治污需求酝酿多年
土壤是水的流经地和蓄积地、大气污染物的最后承接地，土壤环境状态直接关系到食品安全、人居环境安全、工作生产环境安全。土壤污染一般是指因其他物质的介入，土壤原有特性发生改变，从而发生影响土壤有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境的现象。上世纪80年代，国际上已经意识到了土壤污染的危害，中国环保部门的一些学者上世纪八九十年代也曾觉察到土壤污染的严峻性，并呼吁开展土壤调查，但未引起重视。
经过30多年的高速发展，中国土壤污染经过长期积累，其危害近年来已开始逐渐显现。自2005年以来，甘肃徽县、湖南武冈、广东清远等地出现血铅超标事件，湘江流域、珠江三角洲地区出现“镉大米”事件，全国各地重金属污染事件呈上升趋势。
一系列的土壤污染问题引起了相关部门的重视。2005年环保部会同国土部联合开展了首次全国土壤污染状况调查，调查点位覆盖全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建设用地，实际调查面积约630万平方公里。这一大规模的调查直到2013年才结束。
在此之前，中国土壤污染的信息公开较少，公众对土壤污染的严重程度并不了解。2013年律师董正伟向环保部提出信息公开申请，申请公开土壤污染的调查信息。环保部的信息公开答复函件称：全国土壤污染状况调查数据信息属于国家秘密，根据《政府信息公开条例》第十四条规定，环境保护部不予公开。公开信息的缺失，进一步加深了公众对土壤污染现状的忧虑和质疑。
2014年4月17日，环保部和国土部终于公布了《全国土壤污染状况调查公报》。公报显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的超标率为16.7%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方;长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大;镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。
虽然这项调查报告披露的数据不够翔实，具体内容也不够完整，但基本说明了土壤污染日益严重甚至还在扩大和蔓延的现实。严峻的土壤污染形势敲响了生态警钟，公众呼吁出台土壤污染防治行动计划日益高涨。
文本内容已基本成熟
和大气污染、水污染一样，中国严峻的土壤污染形势根本原因在于经济高速发展，在工业化、城市化快速发展的同时忽视了环境保护。但又与大气污染、水污染不同的是，农业与工业污染的叠加和土壤污染的隐秘特点使得土壤污染的治理严重滞后于大气污染、水污染。
从土壤污染源上来看，农业滥施农药化肥和与工矿业盲目发展是其两大直接原因。为保障粮食增长，在缺乏土地轮休制度下，粮食增长的背后是农药化肥的巨量投入：中国耕地不足世界的10%，却使用了全世界1/3以上的化肥。第二次全国土地调查结果显示，中国约有1600万公顷农业耕地遭受农药污染。大量的农药化肥使用效率低，土壤板结严重，并随雨水冲刷进入河流导致水污染。没有完善的土壤轮休制度和经济利益驱动，农民滥施农药化肥和污水灌溉造成土壤污染，几乎是不可避免的。
同时，在快速的工业和城市化进程中，环保一直让位于发展，矿山开采、工业园区“四处开花”，而治污设施严重滞后，垃圾分类回收的缺失和电子垃圾的快速增长，重金属污染日益严重。这些不可降解的重金属沉积在土壤中，最终由粮食带回到了人们的餐桌上。
面对土壤污染严峻的形势，有关部门也实施了一些治理措施。在环保部召开的2016年全国环保工作会议上，环保部部长陈吉宁介绍，“十二五”期间安排中央专项资金172亿元，支持重点区域实施重金属污染治理，重金属污染事件由2010～2011年的每年10余起下降到2012～2014年的平均每年3起。全国堆存长达数十年甚至半个世纪的670万吨历史遗留铬渣处置完毕。在10个省启动土壤污染治理与修复试点示范项目，推进湖南、重庆、江苏等省(市)污染场地环境监管试点。
然而，土壤污染的危害性没有水污染、大气污染直观，除部分直接污染人体外，绝大多数要先经植物、粮食、水等物质后污染人体，具有隐蔽性、潜伏性、滞后性和累加性，因此，公众对土壤污染危害性和防治工作紧迫性、严峻性的认识缺位;土壤污染的成因比水、大气污染更为复杂，来源既多又杂，历史遗留问题多，靠风吹、雨淋是无法改善的，防治任务既复杂又艰巨、紧迫，时间长，见效慢。陈吉宁介绍，“土十条”文本内容已基本成熟，今年国务院将出台“土十条”，土壤污染治理终于跟上了大气、水污染的治理步伐。
同时，陈吉宁还介绍了“土十条”的部分实施细节。如，加强土壤环境监测监管，实施农用地分级管理和建设用地分类管理，开展土壤污染治理与修复。启动全国土壤污染状况详查。继续组织实施污染土壤治理与修复试点项目。推进污染场地试点示范，建立规范的污染场地联合监管机制。完成京津冀三地关停搬迁工业企业场地排查。
立法前期已做大量调研
由于污染土壤面积广大，各地自然条件复杂多变，污染程度深浅不一，污染土壤修复将是持久战。虽然国家和地方政府也制定了一些专门的规范性法律和环境保护标准，环境保护法也有对防治土壤污染的专门规定，但与土壤污染的形势和建设生态文明社会的目标相比，当前的法律政策防控机制已显得较为滞后，亟待建立健全。
中国已有水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、放射性污染防治法等专项污染防治法，它们对土壤污染防治也能起到间接作用，但却是对单项环境要素的个别保护，对土壤污染的预防性、针对性和法律政策之间的协调性缺乏，无法从根本上和全局上解决土壤污染问题。通过法律的规范，既能明确和落实各级、各部门、企业、公民的职责、权利和义务，建立健全有效的防治体系，又能增强人民群众的意识、充分调动各方力量。
值得欣慰的是，陈吉宁在会议上表示，将大力推动环境保护立法，修改《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《核安全法》列入全国人大五年规划。据了解，土壤污染防治立法前期已做的大量调查和治理工作，给专项的土壤污染防治立法提供了支撑。专家建议，在即将制定的土壤污染防治法中，应明确相关主体尤其是主管部门和企业的法律责任以及权利义务，做到各相关部门协同配合，各司其职，气、水、固废、土壤污染同防同治，避免单项立法、部门立法、封闭立法、各自为政的弊端。
在完善土壤法律法规的同时，还应切实提高土壤污染违法成本。在诸多重金属污染事件中，土壤污染受害者未能得到及时救济，土壤污染的责任人也少有得到严厉惩罚的。尽管新《环保法》提高了环境违法成本，但是真正实施起来依然缺乏配套措施，如环保行政部门与司法部门的衔接不够，环保公益诉讼依然存在举证难、鉴定难、索赔难、执行难等诸多问题。目前，最高人民法院环境资源审判庭和各地环保法庭的相继设立，为维护公民环境权利提供了契机，当前还需加大培训专业人才、鼓励发展民间环保公益组织。
治理严峻的土壤污染还需建立完善土壤环境技术标准，加大执法监督力度。土壤污染治理对治理技术和工艺要求高，相关部门应研究制订土壤污染因子的标准体系，为土壤污染的风险评估与风险管理提供科学依据。同时加大加强对涉及重金属企业废水、废渣，以及严格控制农药化肥投入量，加强土地污染修复的技术研发和示范应用，提高技术准入门槛。
此外，还要推进信息公开保障公众参与。重庆一家环保组织负责人告诉记者，以前对于大气污染的相关数据，政府部门也一直遮遮掩掩，现在PM2.5的数据公开后不但没有引发社会恐慌，反而促进了社会共治。对于土壤污染的相关数据，有关部门应该尽快加强信息公开的范围和力度，增强公众对土壤污染的认知，促进社会群策群力、共同参与和监督。
