《土壤环境保护行动计划》(下称“土十条”)终于要有所行动了。
近日，环保部相关负责人透露，通过一段时间的土壤污染治理与修复资金机制专项研究，“土十条”文本内容已经基本成熟，将于年内由国务院发布实施。
在此前举行的2016年全国环境保护工作会议上，环保部部长陈吉宁表示，2016年要全面实施“土十条”，继续组织实施污染土壤治理与修复试点项目，建立规范的污染场地联合监管机制。
而在3月初，环保部对外宣布中央已同意其设置水、大气、土壤3个环境管理司，不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司。业内人士认为，此举使得水气土三条投资主线更加清晰，各板块的治理行动有望同步推进。而相比大气和水污染治理，尚未大范围启动的土壤污染防治，未来有望迎来“春风”。
“触目惊心”的土壤污染
中国环境与发展国际合作委员会土壤污染管理专题政策研究项目组中方组长王树义介绍说，我国土壤环境状况正日趋严重，总体上不容乐观。
王树义列举了一组数据：2014年4月全国污染状况调查公报显示，全国土壤总超标率16.1%，污染以无机型为主，占超标点位的82.8%，耕地土壤点位超标率为19.4%，部分地区土壤污染比较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿废弃地突出一些，南方土壤污染重于北方地区。
中国环境修复研究院院长高胜达在接受中国经济导报记者采访时表示，土壤污染一旦出现，危害十分严重。土壤污染具有隐蔽性、累积性和长期性。高胜达强调，污染物一开始往往很难检测出来，同时在土壤中并不像在大气和水体中那么容易扩散和稀释，它会在土壤中不断积累而逐步超标。“而且土壤污染有非常强的区域性，一个污染场地的不同区域，污染程度和类型会有很大不同，有可能要同时采取不同的修复策略和手段。”
修复资金从何来?
陈吉宁表示，“土十条”治理土壤污染，是个“大治理”过程，并非要直接投入几万亿元。“这其中强调的是风险管控，要管控土壤污染风险，通过改变土地使用方式，而非简单依靠巨大资金投入。”
在资金筹集方面，记者了解到，此番“土十条”相关编制单位建议提取10%土地出让收益。据测算，若各地提取10%土地出让收益用于土壤污染治理，加上中央财政、社会资金投入，每年投入可在1500亿~2000亿元。考虑到国家土地政策逐步收紧的因素，到2020年，预计可筹措到1.1万亿~1.4万亿元。
“这意味着政府认识到土壤污染治理是个大动作，需要花大钱。如此庞大的数目，单靠政府财政投入或者污染企业付费是不现实的。而提取一定比例的土地出让收益是对解决土壤修复资金来源的一次有益探索，值得肯定。”上海环境卫生工程设计院院长、上海市环境工程设计科学研究院有限公司总经理张益在接受中国经济导报记者采访时如是说。
但张益同时也指出，土地出让收益的模式下一步要想落实，很多问题需要进一步明确。“首先，土地出让价格和土壤污染状况都具有较明显的区域特性，很可能出让价格高的土地污染轻，而出让价格低的土地污染重。其次，土地功能的不同也会直接影响土地本身的价格。另外，量大面广且污染较重的农田尚无出让机制，也没有土地出让收益。因此下一步政府需要进行资金统筹。而这种统筹，是在某个区域内进行统筹，还是在全国范围内进行统筹，亦或是在同类场地之间进行统筹，还是对所有污染土壤进行统筹，这都需要从全局考虑。”
高胜达也认为，土壤修复耗资较大，倘若都由财政“埋单”，政府压力不轻。当前，各级地方政府均面临较高债务水平的窘境，二者相加，有可能会使财政支持出现“打折”现象，甚至产生负面影响。甚至有业内人士评论称，如果从土地出让收入上来提取10%，可能会刺激起又一轮土地出让的风潮。
在张益看来，我国现阶段污染土壤修复的商业模式主要有两种：一是“先出让，再修复”模式，修复经费由土地开发商承担。目前采用这一模式的项目较少，其主要弊病在于无法约束土地开发商、防止其将土壤修复资金挪作他用。二是“先修复，再出让”模式，修复资金来源于财政拨款和银行贷款。土地储备中心将从搬迁企业收购的土地，在进行调查、评估、修复并通过验收后再进入土地流转市场。我国目前大部分污染土壤修复项目采用这种商业模式。而“边出让，边修复，边开发”等其他模式尚处于探索阶段。
如何调动市场积极性成关键
张益指出，目前国内土壤修复产业产值仅为环保产业产值的1%左右，这一数值远低于发达国家30%左右的水平，伴随治理需求的不断释放，未来土壤治理，需要依靠市场模式来进行。
业内人士表示，在土壤修复领域，未来可采用绩效合同服务的“环境污染第三方治理”模式，以及具有较好融资效果的BOT、PPP等模式。
“但目前来看，上述模式在土壤修复领域尚未能得到有效推广。下一步政府应从政策法规完善入手，推动PPP等融资效果更好的商业模式在土壤修复领域的应用，以解决土壤修复领域面临的融资、治理效果及效率等核心问题。”张益认为。
“同时，在修复伊始，需要明确修复主体，它是由土地开放商来负责治理?还是由污染企业自己来负责治理?又或是由第三方的土地修复商来负责治理?这每类主体后面涉及的商业模式都不同。”张益建议。
可尝试设立专项基金
我国需要修复的污染土壤数量巨大。张益认为，对于历史遗留下来的土壤污染问题，尤其是已关停的企业造成的污染后果，难以用传统的“谁污染，谁治理”原则去追究责任人。同时大面积的农田土壤污染修复费用极高，由于缺乏具体责任人，修复工程几乎很难推动。并且土壤污染可能引起突发性公共事件，需要政府有足够资金，以保障在突发事件中所需要进行的评估、修复、赔偿等工作能够顺利进行。而解决资金投入问题，是土壤修复领域面临的迫切问题。因此设立土壤修复专项基金具有必要性。
张益建议，在专项基金设立上，建议由国家相关部门牵头，借鉴美国政府性信托基金(如超级基金)运作模式，尽快建立以“谁污染、谁付费”和“谁投资，谁受益”为原则的多责任、多目标的投融资体系，确定合适的基金规模和资金来源，用于解决历史遗留和无法确认责任主体的污染土壤修复问题。
