五年规划是中国特色的国家治理体系、治理能力、治理手段之一，主要阐明国家战略意图，反映全国各族人民共同利益，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，动员全社会力量，引导市场主体行为，推动履行政府职责、依法执政，实现全体人民福祉最大化。
十二届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)，是依据党的十八届五中全会的建议，根据社会主义现代化“五位一体”(经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设)的总体布局，按照“五大发展”(创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展)新理念，精心设计了我国未来五年的经济社会发展宏伟蓝图，特别是到2020年全面建成小康社会的总目标、分目标和主要指标。
“十三五”《纲要》最具特色的发展理念之一是绿色发展，是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现;最为显著的发展目标是绿色发展目标，生态环境总体改善;最重大的发展任务是加快改善生态环境，这包括加快建设主体功能区，推进资源节约集约利用，加大环境综合治理力度，加强生态保护修复，积极应对全球气候变化，健全生态安全保障机制，发展绿色环保产业;全面启动绿色发展重大工程，共计4类27项，预计总投资规模累计将达到几十万亿元。从这个意义上讲，“十三五”规划就是典型的绿色发展规划，成为中国绿色发展的重要里程碑，将引领并推动一场前所未有的绿色革命，成为世界绿色发展的创新者、引领者与先行者。
从可持续发展到绿色发展
绿色发展是指导中国生态文明建设的核心理念，也是实现中国永续发展的必要条件。绿色发展来源于可持续发展，又超越于可持续发展。
可持续发展的定义是指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展。1995年党的十四届五中全会在提出“九五”计划建议时首次明确实行可持续发展战略，对此江泽民同志专门指出：“可持续发展强调必须切实保护资源和环境，不仅要安排好当前的发展，还要为子孙后代着想，决不能吃祖宗饭，断子孙路，走浪费资源和先污染、后治理的路子。”此后的“十五”计划、“十一五”规划都实施了可持续发展战略，并专门设置了建设资源节约型、环境友好型社会的专篇。不过“十二五”规划首次明确了“绿色发展”的主题，如第六篇“绿色发展 建设资源节约型、环境友好型社会”，同时提出了“树立绿色、低碳发展理念”。
如果从人类发展的历史过程来看，大体有3种模式。一是黑色发展，形象地讲就是“吃祖宗饭，断子孙路”;二是可持续发展，形象地讲就是“不吃祖宗饭，不断子孙路”;三是绿色发展，形象地讲就是“前人种树，后人乘凉”。这个“树”就是生态资本，这个“种树”就是为子孙后代投入生态资本、积累生态资本，功在当代、利在千秋。诚如习近平同志所讲的“两山论”，即“绿水青山就是金山银山”。
从可持续发展到绿色发展的过程，就是从引进学习到自主创新，不仅是反映了人的认识的进步，更是反映了人的认识在实践之后的飞跃;不仅是中国发展的大势所趋，更是人类发展的大势所趋。
“十三五”绿色发展目标：生态环境总体改善
中国生态环境变迁大体经历了几个重要阶段：第一阶段，生态环境不断恶化;第二阶段，生态环境恶化的趋势得到遏制;第三阶段，生态环境质量得到改善。这既与生态环境本身的发展规律有关，更与经济发展方式转型有关。这是因为粗放型、高投入、低效率的经济发展方式将加剧生态环境的恶化。反之，集约型、节约型、高效率、创新型的经济发展方式则会改善生态环境质量。为此，中国也花了几十年的时间才进入到第三个阶段。
早在2001年制定“十五”计划时，首次提出到2010年“城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%”的长期目标。为此提出了一系列与绿色发展直接相关的量化发展指标：“人口自然增长率控制在9‰以内，2005年全国总人口控制在13.3亿人以内。生态恶化趋势得到遏制，森林覆盖率提高到18.2%，城市建成区绿化覆盖率提高到35%。”还提出了主要污染物排放总量减少10%的目标，但是实际执行情况比较差，反映了“经济增长方式转变缓慢，能源资源消耗过大，环境污染加剧”。
为此，2006年制定“十一五”规划时，首次提出：“立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。”首次将主要资源环境指标作为约束性指标。7项指标如期完成，其中有5项指标超额完成，反映了经济发展方式开始转变，“产业结构优化升级取得积极进展，节能减排和生态环境保护扎实推进，控制温室气体排放取得积极成效”。初步遏制了生态环境恶化的趋势。
“十二五”规划明确提出“资源节约环境保护成效显著”的核心目标，进一步强化健全了节能减排激励约束机制。随着我国经济发展进入新常态，从高增长转向中高增长，经济发展方式加快转变，绿色发展取得明显成效，主要资源环境指标全部超额完成，尤其是出现了主要污染物排放总量大幅度下降，清洁能源发电装机容量大幅度增长(见表1)，成为世界最大的生产国、消费国，煤炭消费、二氧化碳排放出现了负增长，这就为提前到达中国环境库茨涅兹曲线拐点，实现经济增长与主要污染物排放量脱钩，进一步改善生态环境创造了条件。
“十三五”规划首次明确提出“生态环境质量总体改善”的核心目标。要求能源资源开发利用效率大幅度提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅度减少，主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。这意味着中国开始进入生态环境的第三阶段，这与中国经济运行保持在合理区间、结构调整取得积极进展等极其相关。
首先，随着经济增长率进入6.5%~7.0%区间，能源消费增长弹性特别是煤炭消费增长弹性都会呈下降趋势，甚至还会出现负增长弹性。
其次，服务业在GDP中的比重不断上升，工业特别是传统工业在GDP中的比重不断下降，意味着进入工业化的后期，也进入了服务业化的黄金期，更加有助于促进经济增长与主要资源消耗总量、主要污染排放总量彻底脱钩。
再次，发展新动能加快成长，从要素驱动向创新驱动转型，从利用模仿创新的后发优势向自主创新的先发优势转变，互联网与各行业加速融合，新经济、新产业、新业态快速增长，中国同时发动绿色能源革命、互联网数字革命、绿色制造革命等，都会有利于促进中国生态环境进入第三阶段。
“十三五”规划如何促进绿色发展
第一，“十三五”规划增加了绿色发展指标。从历次五年规划的绿色发展指标看，“十一五”规划有7个(实有8个);“十二五”规划有8个(实有12个);“十三五”规划进一步提高至10个(实有指标33个)。从历次五年规划的绿色发展指标占实有指标总数的比重来看，“十一五”规划的比例为34.8%，“十二五”规划提高至42.9%，“十三五”规划又进一步提高至48.5%。从实有约束性指标来看，“十一五”规划只有6项指标，“十二五”规划有11项，“十三五”规划16项实有指标全部为约束性指标(见表2)。这就会极大地强化各级政府履行环境保护职责的约束机制，保障如期完成绿色发展指标，甚至可以超额完成绿色发展指标。
第二，“十三五”规划专门列出了绿色发展次优先指标，共计11个(见表3)，同样具有约束性。形象地讲，中国的五年规划是越来越绿色的规划，这会起到促进绿色发展“指挥棒”的引导作用。
第三，《纲要》还列出了11项绿色发展次优先发展指标(见表3)。这是对上述绿色发展主要指标的重要补充，也将成为国家级专项规划的核心指标，指导各部门特别是综合部门(如国家发改委、财政部等)、生态环境部门(国土资源部、环境保护部、水利部、工业与信息化部、住房与城乡建设部、国家能源局、国家林业局、国家海洋局等)合力推动绿色发展。
第四，推进国家重大工程建设。《纲要》专门提出了绿色发展八类重大工程，共计39个项(见表4)。这是迄今为止中国最大的生态投资，5年累计额相当于“十二五”的两倍之多，更是未来5年世界最大规模的绿色投资。这些工程项目具有全局性、基础性、公益性，既针对我国生态环境建设的薄弱环节，又是具有带动性、外溢性的有效投资，是通过物质资本、科技资本、人力资本对生态系统进行生态投资，起到“前人种树，后人乘凉”的绿色发展、绿色投资、绿色就业、绿色消费、绿色创新的综合性作用，为下一个五年乃至更长时期的经济社会生态永续发展夯实基础。
第五，加强各方协调，完善规划实施机制。根据《纲要》第八十章“形成规划实施合力”，国务院有关部门还将根据《纲要》组织制定一批国家级专项规划特别是重点专项规划，进一步细化和落实《纲要》提出的绿色发展主要目标、重大任务;各地方还要与国家规划衔接，特别是完成那些约束性指标、重点任务，尽早启动国家重大工程项目，使之落地、生根，未来开花、结果。
结语：中国将引领世界绿色发展
进入21世纪之后，中国人与自然之间矛盾日益突出，资源与能源、生态与环境、碳排放与气候变化成为经济社会发展的最大瓶颈和限制因素。对此，中国作出了积极的回应，创新了绿色发展理念，形成了“五位一体”(特别是生态文明建设)现代化总体布局，发动了前所未有的绿色能源革命、绿色制造革命、绿色消费革命、绿色创新革命。经过4个五年计划或规划，中国已经走在世界绿色革命、绿色发展前沿，已经成为世界最大的绿色能源之国。2005年~2014年期间，我国水电发电装机容量占世界总量比重从13.6%提高至27.4%，风电发电装机容量占世界总量的比重从2.1%提高至30.7%，太阳能发电装机容量占世界总量的比重从1.3%提高至15.6%，到2020年上述比重还会大幅度提高。其中五年规划起了引导性作用、激励性作用、助推器作用，形成了多重的政府与市场、国家与社会、中央与地方、国内与国际的合力，势必带动和引领世界绿色发展、绿色革命，为人类发展作出巨大的绿色贡献。这就是中国“十三五”规划所传递的最大信息。
作者系清华大学国情研究院院长
