2011年，我国首次提出环境绩效合同服务项目，2014年12月，国务院办公厅下发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，明确提出“采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理……”，作为合同环境服务的升级，环境绩效合同服务首次进入国家政府文件得以明确。而在去年公布的“水十条”中，也明确提出采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。这意味着，在不久的将来，环境绩效合同服务将成为环境污染治理的重要模式之一。
那么，究竟何为环境绩效合同服务?环境绩效合同服务究竟如何落地?执行中有哪些要点和难点?在近日举办的2016(第十四届)水业战略论坛上，业内人士就环境绩效合同服务相关问题进行了讨论。同时在会上首次发布环境绩效合同服务参考文本及编制指南1.0版本，也为未来环境服务业的发展提供了重要范本。
环境绩效合同：需量身定制
京都律师事务所高级合伙人资深PPP、证券、并购法律专家刘敬霞对记者介绍说，环境绩效合同服务模式是环境综合服务领域的一种商业模式，指合同双方以环境质量的持续改善为目标，用合同的形式约定双方的环境服务效果关系，并按照经过考核的环保成效支付费用。
刘敬霞指出，环境绩效合同服务模式，主要适合于污水处理项目、污泥处理处置项目、垃圾处理项目、生态修复项目、区域环境综合整治项目，废物资源综合利用项目以及工业污染第三方治理项目。“每个项目都有自己的特点和边界，具体适用时，可根据项目实际情况调整。”
刘敬霞强调说，环境绩效服务合同模式，和PPP既有相似，也有不同。差异表现在：第一，合同主体不完全相同。环境绩效服务合同当中，主体(甲方)既可以是政府，也可以是企业，但是PPP合同当中，甲方不能是企业。第二，合作期限也不一样。财政部有明确规定，PPP项目不少于10年不长于30年，环境绩效服务合同可以适当灵活。
环境绩效服务项目，根据其经济特性主要分为三类。“一是经营性项目，有明确的收费基础，由使用者付费，收费能够覆盖项目的投资成本和收益的项目。如工业领域的第三方治理，因为主体是企业，是有具体的付费者。第二是准经营性项目，有一定的收费基础，但是收费不足以覆盖全部的投资成本和收益，同时需要政府进行可行性缺口补助，或者用其他资源进行补偿的项目，如垃圾焚烧发电项目，有一定收入。第三是非经营性项目，指公益性项目，缺乏使用者付费的基础，主要依靠政府付费回收投资成本获得项目的收益。如黑臭水体治理项目。”刘敬霞透露，上述三类也是环境绩效服务项目的三种投资回报来源。
刘敬霞强调说，环境绩效合同服务模式最终载体是环境绩效服务合同，必须有法律依据。环境绩效合同是“无名”合同，需要根据项目情况量身定制。
“环境绩效服务合同主要的法律依据首先是合同法，在环境领域，要考虑环保法，如果对水领域的项目，要考虑水污染防治法和水污染防治法的实施细则，以及水法和 ‘水十条’。这其中政府需要考虑程序问题，可参考国务院发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，以及《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，还有财政部和国家发展改革委制订的一些规定，另外从更高的法律位阶来讲还有《政府采购法》和实施条例、《招投标法》和实施条例。还有一些其他的规范性文件也是法律依据。”刘敬霞如是说。
按效付费如何落实成关键
业内人士表示，在环境绩效服务合同中，按效付费是核心内容之一，也是下一步工作中应该明确的重要内容。
上海济邦咨询公司董事总经理张燎曾参与南宁那考河治理项目的招投标过程，他对于环境绩效服务合同模式有着切身体会。
张燎对中国经济导报记者表示，PPP虽然有三种付费方式，对于环境项目来说，绝大部分环境治理项目，都没有收费机制，没有向终端用户的收费机制。财政部里面提到的三种收费中，政府付费是为数不多的选择之一，目前环境治理项目付费方式是政府付费。环境治理项目如果按照环境综合服务理念来做和过去政府的自建自营到底有什么区别?政府传统的采购环境服务方式，设计、投融资、施工和后期的运营维护大部分都采用碎片化管理方式。极有可能造成最终效果没有人负责，每个环节都能找出免责或者减责的理由。
“在全国很多城市，地方政府进行了大量环保投入，但最终效果差强人意。能不能在管理制度和机制上进行创新和改进?环境综合服务加上合理的风险分担和按效付费，这种方式有可能在效果上取得突破，这就是环境综合服务按效付费的基本途径。”张燎如是说。
按效付费有哪些难点?张燎认为，要把碎片化的环境治理服务，变成PPP或者环境综合服务这类全生命周期管理的综合服务。会遇到几方面难题：第一，是政府和企业在环境污染责任的边界管理问题，界定双方责任难度较大。第二，环境治理技术多样化，针对具体项目，哪些技术究竟真正有效还需要摸索。第三，产出绩效标准指标由于过去没有经验难以确定。如资本建设投资、运营成本、技术集成如何反映到的产业绩效里面去，这些指标涉及到治理效果的确定。第四，市场处于发育初期，能够集投融资、技术还有整合和运营服务在一起的综合性的环境服务商仍寥寥可数。这个现实使得政府在实施综合服务项目外包以及采购之时，也很头大。
“当然，绩效指标并非越多越好，太多的指标意味着监管成本过高，指标要考虑资本投入、运营投入和技术整合的价值和投入量。这都是要考虑的。”张燎表示。
那考河：一个成功的案例运作
在环境绩效合同服务中，一个备受各界关注的案例就是那考河的治理。
资料显示，昔日的那考河是名副其实的“黑臭河”。那考河位于广西壮族自治区南宁市竹排江上游植物园段，项目红线范围内有50多个排污口，多为雨污合流。水源地上游靠近一批养殖企业，养殖废水污染严重。“一下雨，河面就会漂浮着很多垃圾，一刮风就很臭”。
2015年2月，南宁市政府授权南宁市城市内河管理处采用政府和社会资本合作模式(PPP)对那考河流域进行治理，中标人为南宁北排水环境发展有限公司。整个项目总投资近10亿元，于2015年3月31日正式开工建设，建设期为2年。
“这个项目是典型的PPP的项目，政府通过竞争性的程序选择社会资本签订PPP合同，PPP合同里面的服务协议就是典型的环境绩效服务合同。这个合同里面核心的是什么?就是绩效指标。这其中共设立三大类103项指标，有在线监测指标、有定期检测指标，还有一些是抽查指标。”张燎回忆道。
张燎指出，在绩效指标方面，作为政府的顾问公司，济邦咨询在前期合同及其附件里就把激励约束机制纳入考量，同时将投入产出按效收费的适用性和对应关系进行确认。通过竞争性磋商，把项目最终的对价和主要的指标夯实。
而在政府和企业责任边界方面，张燎透露，合同中设置了几个主要的监控点和断面，这些监控点构成绩效指标的重要部分，但并非全部。除了水质之外，水量和设备的维护也是关注重点。
“在项目建设中我去过两次，目前来看，那考河项目进展很快。总体上政府对这项工作非常满意，他们认为通过综合环境服务，按效果付费，把整个项目的全生命周期的管理、责任，通过合同的方式移交给社会资本。这是一个革命性的变化，这其中，按效付费‘落地’也使得那考河项目成为各方关注的重点。”张燎如是说。
