近年来，国家大力倡导创新重点领域投融资机制，其中政府和社会资本合作(简称PPP)模式备受瞩目，各地纷纷推出各自的PPP项目，无论数量还是投资规模，都堪称庞大。但是，在推进PPP过程中，却广泛遭遇项目开工率低、落地难的尴尬。
有数据显示，目前我国PPP项目开工率还不足5%。为何会出现"雷声大雨点小"的现象?该从何处"破题"来促进PPP的健康发展?在4月23日中国发展网举办的首届中国新常态经济发展高层论坛上，来自政府部门、业界专家围绕这些话题，进行了分析和探讨。
PPP是资本的合作
也是责任的分担
到底什么是PPP?这个看似简单的问题，目前仍存在着很大的争议。在此次论坛上，业内专家进一步厘清了PPP的概念和内涵。
国家发展改革委投资司副司长韩志峰在论坛上表示，PPP起源于英国。为此，国家发展改革委去年专门赴欧洲，对英国、法国进行了考察。通过与国外同行的交流学习，并广泛借鉴他们的经验，PPP应该根据付费方式不同分为两大类，一类是使用者付费项目，比如说供水、供气、供热，这是每个消费者都要交钱的;另一类是项目本身不直接产生收益，比如市政道路，主要采用政府购买服务方式。此外，还有一种混合型，该项目有一定的经济收益，但不足以弥补和覆盖它的投入，这需要政府给予一定补贴。不过，在英国和法国，这类混合型也通常划到使用者付费类型当中。"总之，简单来讲PPP是个总概念，根据付费方式不同主要包括两类--使用者付费对应的是特许经营方式，政府付费对应的是政府购买服务。"
中国财政科学研究院院长刘尚希分析指出，"在我看来，PPP和特许经营是什么关系，是不是使用者付费就可以定义为特许经营，这些问题仍有待商榷。"
他认为，PPP的定义不是用教科书或者理论来定义，而是由实践来定义，不同的发展阶段、不同的国家对其有不同的理解和不同内涵。就我国目前的发展阶段来看，从微观上讲，PPP是一种合作的方式或者是合作模式。这种合作是政府和社会资本的合作，可以把它视为特殊商业的合作模式。这里涉及到很多不确定性的问题，比如涉及到交易结构、收益结构、风险结构、融资结构、产权结构等，非常复杂。
从宏观上来讲，PPP的发展则堪称是一场变革。刘尚希解释说："过去的理论认为，提供公共服务是政府的责任，现在社会资本也参与进来，共同提供公共服务，实际上也是承担了相应的公共责任，从这个意义上讲不仅是资本的合作，也是责任的分担。这打破了传统的经济学和财政学的理论，强调政府与市场在分工基础上进行合作，某种程度上也提出了新的改革任务和理论命题。"
不应盲目崇拜PPP
夸大其功能不可取
国家重视PPP，是因为其作为运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措，适应"国家治理现代化"、"市场起决定性作用"、"加快转变政府职能"、"建立现代财政制度"、"推动城镇化健康发展"要求，具有缓解"融资平台债务高"、"公共供给效率低"、"私人资本进入难"等矛盾和问题的作用，同时也是推行政府向社会力量购买服务、发展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。
韩志峰提醒说，"对于PPP不要盲目崇拜。"他指出，当前一些地方政府急于推动PPP项目，没有经过认真分析和认真的项目论证，就为了政绩把很多不适合搞PPP的项目都拿了出来。这实际上也是造成目前PPP项目落地难的一个原因。
中国投资咨询公司原研究总监叶继涛也对当前许多地方PPP项目一哄而上的情况提出了警示，"一些地方现在推出了很多项目，也不管项目符不符合PPP，都找中介机构来加以包装。只要政府认可，只要能找到社会资本就是PPP，不管这个PPP项目是不是真正能够降低成本、提高效率。如果对这种现象视而不见，不加以有效监管，未来会出现很多烂尾的PPP项目。"
论坛上，与会者们普遍认为，PPP只是传统意义上由政府主导的供给模式的补充而非替代。而事实上，即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%，而韩国明确规定PPP项目不得超过公共产品项目的10%。因此，对PPP的过度追捧，特别是片面夸大其融资功能并不可取。
用好价格收费杠杆
保证投资者有合理收入
论坛上，韩志峰明确表示，"PPP是要吸引社会投资方参与，而社会资本是要赚钱的。因此，建立合理的投资回报机制，对于推进PPP发展很重要。"合理的投资回报机制可以吸引社会资本;如果项目经营者能够通过市场经营获得更多回报，既可减轻政府补贴的财政压力，也更有利于维护公众利益。
至于如何设计合理的投资回报机制，韩志峰认为可以从以下七个方面入手：
一是充分发挥好价格收费杠杆的作用。特别是对使用者付费项目，合理价格和收费标准的确定、合理经营年限的确定，这既能够维护社会公众利益，让老百姓不多交钱，同时也保证社会投资者有合理投入。
二是充分运用政府投入方式。政府投入大致分为事后日常补贴和事前股权投入。政府投入这部分是资本金可以不分红或者少分红，这样相应提高了社会投资者的收入水平。
三是资源配置，包括土地、广告等方式。
四是注重并发挥PPP项目本身的商业价值。举例说，像北京工人体育场周边餐饮娱乐设施齐全，收入很可观。而鸟巢周边商业开发远不及此。对比看，这两个都是PPP项目，工体更重视项目的附加价值开发，从而减少政府和使用者直接承担的成本。
五是向管理要效益。让社会资本投入者加强管理、提高效率，这样也可以减轻政府支出。
六是设计项目的融资结构。合理的融资结构可以保证投资的合理回报。
七是政府补贴。一个好的PPP项目尽可能让政府不掏钱或者少掏钱。
"现在很多社会资本还是希望'短平快'项目，喜欢快钱、热钱，但PPP恰恰是投资时间长、回报比较低，当然风险也低。"韩志峰演讲时特别提醒，社会资本投资PPP项目应该建立合理预期。
刘尚希表示，进入PPP领域的资本应当具有社会属性，承担相应的社会责任，和纯竞争性领域的资本还是有区别的。在竞争性领域可以寻求暴利，但在PPP领域恐怕不能寻求暴利，因为它涉及的不仅是资本双方，而是涉及到老百姓和公众的利益。
推动项目信息公开
可约束PPP不规范行为
亚行驻中国代表处高级PPP官员肖光睿在论坛上提出，"在当下这个阶段，推动PPP项目信息公开是一个非常有效，并且能够立竿见影地约束到PPP当中不规范的行为。"这一观点，令众多与会者颇为关注。
肖光睿分析说，PPP作为一个特殊的公共产品和公共服务的供给模式，涉及到公共利益和公共预算的支出，从理论上讲应保证公众的知情权。而且，对PPP项目实施信息公开能够给社会资本参与带来更多的信心，有足够的时间来准备项目的方案，提高项目的准备质量。"此外，更为重要的是，阳光常常是最好的防腐剂。也可以说，信息公开是发现和杜绝PPP项目中不规范行为的最有效工具。设想一下，如果推动信息公开透明，会使PPP全过程生命周期内的每个环节都处于有效的监督、审视之下，这必然会倒逼该项目从开发、准备、设计、建造到执行，使得全过程的每个环节的质量都会得到提高。"
实际上，亚洲开发银行作为国际金融组织，一直在支持包括中国在内的亚洲发展中国家构建整个PPP的顶层设计。不过，在推动中国PPP项目信息公开方面，也遇到了一些困难。例如，由于信息公开会带来回应质询的多余工作量，也有可能遭遇质疑和追责，因此政府方面动力不足。虽然近年来，国家一直都提出要推动信息公开，并出台了不少政策措施，但对具体项目公开哪些信息、怎样公开，并没有特别细致的规定，这使得其在实际操作过程中缺乏相应的依据和标准，造成很多可钻的空子。
对于推动PPP项目信息公开，肖光睿提出了如下几点建议：
首先，完善相应法律法规。从国际经验来讲，一些国家本来就有自由信息法案，对于涉及公共利益的信息披露有严格规定。而我国，目前尚未出台自由信息法案，应该在相关法律法规中对于这类信息披露做出清晰的说明，其主要内容应包括信息披露的范围和程序等。
其次，建立信息公开的清单。到底哪些信息需要公开，其中又有哪些应是强制公开，哪些应是建议公开，可以借鉴国际上的一些通行做法，制定相应的制度。
再次，明确信息公开的途径。信息公开的途径可以是统一的政府平台或者是权威的第三方，对于我国来讲也可以从中央到地方分级公布，但是不管是哪种形式都要保证信息的可达性和可操作性，这是最关键的一点。
最后，设计信息公开的模板。从而保证信息公开的统一性，方便项目相关信息的统计和积累。
