冬季重污染天气频发，除气象因素外，与大气环境容量超载有直接关系。如何改善大气环境容量超载的问题，尤其是最为严重的京津冀地区?国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，大气污染防治使用总量控制制度等行政管理手段容易短期产生效果，但也有一些副作用，通过法治手段治霾是根本出路。由于地方利益协调难度较大，要解决京津冀地区的超载问题，归根结底要靠人和制度。
冷空气助推下，覆盖全国约1/7国土面积的雾霾将渐渐消散。
中央气象台12月21日发布每日天气提示称，22日早晨起，受冷空气影响，华北中南部、黄淮北部等地的霾天气将自北向南逐渐减弱或消散。但受传输影响，22日，黄淮南部、江淮等地的污染将有所加强。
从12月15日起，至少有27个城市启动了重污染红色预警，其中石家庄、邯郸、衡水、安阳、焦作、郑州等城市空气污染“爆表”超过12个小时。
冬季重污染天气频发，除气象因素外，与大气环境容量超载有直接关系。
研究表明，京津冀地区排放总量严重超过大气环境容量，例如一次PM2.5环境超载率大于150%，且实际排放量远高于目前环境统计数据;主要污染物排放强度全国最高，是平均水平的3.3倍到5倍。
如何改善大气环境容量超载的问题，尤其是最为严重的京津冀地区?为此，21世纪经济报道(下称《21世纪》)专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军。他认为，大气污染防治使用总量控制制度等行政管理手段容易短期产生效果，但也有一些副作用，通过法治手段治霾是根本出路。
法治治霾是根本出路
记者：从今年前10个月来看，我国空气质量得到改善。但11月以来，重污染天气频发。除了气象原因外，大气环境容量超载是不是原因之一?
李佐军：大气环境容量超载是一直存在的问题。雾霾天比较多，和整个大气中的颗粒物浓度超过了环境自净能力有直接关系。
有研究发现，如果全国所有地级城市PM2.5年均浓度达标，SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的环境容量分别约为1360万吨、1260万吨、620万吨和630万吨。而2010年全国实际SO2、NOx、一次PM2.5和NH3排放量分别超过环境容量的66%、81%、96%、52%。
记者：大气环境容量超载这么严重，我们该如何治理?
李佐军：要采取综合的全方位措施去治理，做到全领域、全环节、全社会、全时段、全手段的治理，任何单方面措施都难以达到效果。
记者：以全手段治理为例，具体来说可以采取哪些手段?
李佐军：要综合采取行政、市场、法治、道德手段去治理。大气污染防治不仅仅是环保部门，也不仅仅是政府部门的事情。而且不可能短期一两年内就很快解决这个问题，需要各个方面共同努力，同时采取全手段才能达到预期效果。
从体制机制方面看，需要从两个方面同时发力：
一是构建合理的市场机制，比如碳排放权交易机制、排污权交易机制等，市场机制一般成本较低，且能优化配置资源。
二是建立政府管治机制。包括建立和完善管理体制，以减少内耗、形成合力、提高效率;建立激励和约束机制，对积极治霾主体和行为进行激励，对损害和消极治霾主体和行为进行约束;建立和完善针对各个主体的监测评价考核奖惩机制。
以属于行政管理手段的总量控制制度为例。对我国而言，在现有的环境法治背景下，总量控制制度是一种自上而下约束地方政府，及各级环境监管机构有效监管环境的压力传导机制，这种强有力的行政管理手段比较容易短期产生效果。
不过，目前的总量控制制度也还存在诸多问题。总量控制制度尽管推动了主要污染物排放的减少，但环境监管的有效性并未显著改善。“十一五”以来二氧化硫的总量削减、“十二五”以来氮氧化物总量削减，主要贡献来自相对容易监管的火电行业，而普遍的环境严格监管、环境守法的氛围并未明显改善。
在目前的总量控制制度下，治污减排措施多数是行政命令措施，如大幅提高排放标准，淘汰落后和过剩产能等。这些制度和政策措施的制定和实施还缺乏政策评估，缺乏成本收益分析，有些政策甚至不计成本。
总量控制制度中的总量设定机制、分解机制、调节机制也不完善。在实施中，尚缺乏科学的、规范的、多方参与的总量分解机制;总量控制制度与其他环境监管工具缺乏有效的衔接;同时该制度也有一些副作用。
任何制度或政策都要同时考虑总量、结构、质量以及外部环境，仅强调某个方面都不足以解决问题。而且所有制度或政策，都要充分发挥其应有作用，同时抑制其副作用。
记者：除了行政手段，在法治手段上您有何建议?
李佐军：从长远来看，通过法治手段治霾是根本出路。这也是国际经验，不管是英国、美国还是日本，最后都是靠法治手段，因为只有法治手段才能对所有主体提供公平的规则。但从中国的实际来看，短期内法治还难以到位，因此必须要依靠行政手段等来治理环境。
依靠法治治霾，需要同时在立法、司法和执法三个层面发力。从立法层面来看，现在针对大气污染排放的主要领域，比如燃煤排放、工业排放、汽车尾气排放等，已经有了很多相关规定和政策，但大多没有上升到法律层面。现有的大气法里有一些规定，但规则不细。所以在现实生活中，企业超排了，得到的多是约谈、罚款等行政处罚，还没上升到法律层面，不像贪腐等犯罪可直接判刑。
和固废、水等污染相比，大气污染还有一个特点，就是难以判定排污主体、排放数量及其环境影响，故常常不容易确定处罚依据。
从司法和执法层面来看，已有法律落地较少。司法执法上的问题，与这方面以前基础工作比较薄弱，执法手段、执法人员、经费保障不够，全社会法治意识相对欠缺等有关。
京津冀地方利益协调难
记者：全国大气环境容量超载严重，其中京津冀地区尤其严重，为什么?
李佐军：京津冀地区确实是严重超载地区。前述研究表明，2010年北京、天津、河北SO2、NOx、一次PM2.5超载率均大于150%，NH3超载率均大于100%。
总的来说，有三个方面的原因。
一是京津冀地区是重化工业比重比较高的地区，产业结构以钢铁、煤炭等能源资源密集型重化工业为主，煤炭等资源消耗量大，二氧化碳等污染物的排放也较高。
二是京津冀地区冬季取暖需求大。虽然东北、西北等地也要取暖，但人口密度没有京津冀大。京津冀城乡都要取暖，农村分散取暖消耗的煤炭又比较多，还不好集中治理。
三是京津冀地区的地形也不利于治霾。京津冀在太行山、内蒙古高原等的围绕下，空气扩散条件较差。
记者：针对京津冀地区的超载，该如何治理?
李佐军：做任何事情都要问题导向，区别对待。京津冀地区污染排放多，空气污染程度重，治霾的压力也比较大。故在这类地区就应更加高度重视，采取更有力的措施，适当提高排放标准，加强联防联控，做好生态补偿等，否则就难以扭转污染恶化趋势，难以提升环境质量。
必须承认，京津冀三地在大气污染治理或治霾中面临一些特殊的难题。如以煤炭为主的能源消费结构，短期内难以撼动。在经济发展和环境保护的矛盾中，相对落后地区往往会优先选择经济发展。
若要让河北放弃发展一些高污染的项目、企业和产业，必须解决生态补偿和转移支付问题。但在补什么、补多少、补给谁等问题上，三地往往难以达成共识。
京津冀三地发展不平衡，北京、天津比较发达，河北则比较落后，正处于工业化城镇化快速推进时期，需要大规模发展重化工业和推进基础设施建设，而发展高新技术产业和现代服务业的条件则差些，因此在京津冀三地采取统一的行动就比较难。
而且，三地的行政级别和政治地位不完全相同，地方利益的协调难度就较大。目前的京津冀协同发展领导小组，事实上起到了协调的作用。不过，这是个临时性机构，人员有限。针对大气污染，京津冀周边地区及环保部等八部门还成立了京津冀大气污染防治协作小组，这个小组也只是通过会议磋商等手段协调，缺乏有效的制度安排和联动机制。
解决京津冀地区的超载问题，归根结底要靠人和制度，要靠科学的制度设计调动每个主体治霾的积极性，要靠联防联控机制的设计解决治霾合力的形成问题，要靠区域统一碳排放权交易机制等解决低成本治霾和优化资源配置问题，要靠提高排放标准优化产业和能源结构，要靠加快建立生态补偿机制和转移支付机制解决相对落后地区治霾后顾之忧问题。
