当前,污水处理事业进入了一个新的历史时期。党的十九大做出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略部署,全国生态环境保护大会吹响了推进生态文明建设、解决生态环境问题、坚决打好污染防治攻坚战的号角。习近平总书记指出,生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。在这样的形势下,建立健全与生态环境保护和污染防治力度相适应的环境价格机制与政策,就成为一项极其重要的基础性工作。污水处理是污染防治攻坚战的重头戏,面临扩大能力、提质增效的双重压力,现有污水处理费征收政策还不能满足污水处理工作的新要求,亟待通过创新完善,进一步推动并保障污水处理事业继续快速发展,助力打好碧水保卫战。
日前,国家发展改革委印发了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(以下简称《意见》),对完善污水处理收费政策作了全面部署,提出要加快构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的价格机制,推进污水处理服务费形成市场化,逐步实现城镇污水处理费基本覆盖服务费用。这一文件的出台,更好地体现了污染者付费和激励约束相结合的原则,将对推进水污染防治工作和污水处理行业发展产生重要影响。
充分认识污水处理费征收政策对水污染防治的重要性
污水处理是水污染防治的重要手段。根据2017年《中国生态环境状况公报》,海河流域32.9%的水体断面为劣Ⅴ类,处于重度污染状态,丧失基本使用功能。另外,辽河流域劣Ⅴ类断面占18.9%,黄河流域劣Ⅴ类断面占16.1%,淮河、松花江和珠江等流域也都不同程度存在劣Ⅴ类水体。太湖、阳澄湖、南四湖、鄱阳湖、兴凯湖、洞庭湖、洪湖以及镜泊湖等湖泊处于轻度污染状态,巢湖、淀山湖、白洋淀、洪泽湖以及仙女湖等湖泊处于中度污染状态,而滇池、呼伦湖以及乌梁素海等湖泊则长期处于重度污染状态。2015年启动城市黑臭水体整治行动以来,全国共排查出2000多个黑臭水体,虽然绝大部分治理成效显著,黑臭基本消除,但离水功能达标还有很大距离,仍然处于污染状态。水体污染的原因有很多,但最根本的原因是大量污水未经处理直接排入水体。据统计,2017年直排入海的生活污水和工业废水为63亿立方米,直接排入地表水体的则更为普遍。因此,《水污染防治行动计划》(“水十条”)的第一条就是“全面控制污染物排放”,要求严格控制工业废水特别是工业聚集区的废水排放,控制城镇生活污水的排放,控制农村生活污水的排放。可以说,污水处理是水污染防治的根本,不搞好污水处理,水环境质量就难以改善,也就没有绿水青山。
污水处理费是污水处理的重要保障。污水处理费专项用于城镇污水处理设施建设和运行,是污水处理行业稳定的费用来源。站在全行业角度看,污水处理费征收力度与污水处理设施建设标准及运行水平明显相关,污水处理费征收力度较大的城市,污水处理成效也更明显。近几年,社会资本成为污水处理设施建设的重要融资渠道,而优质社会资本方往往首先选择污水处理费征收力度大的城市或地区,一些污水处理费征收不足的城市则难以吸引到有实力的企业,劣质非专业企业的进入,难以真正搞好污水处理。
合理制定与调整城镇污水处理费征收标准
首先,污水处理费征收标准应覆盖成本。《意见》明确提出,按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本(不含污水收集和输送管网建设运营成本)并合理盈利的原则,制定污水处理费标准。关于成本测算,有几个关键点需要明确:污水处理设施运营成本应基于全成本测算,既要包括直接成本,也要包括间接成本,且成本测算应与满足当地受纳水体要求的出水水质标准相对应,不同的出水标准,成本差别也很大,《意见》特别提出,建立与污水处理标准相协调的收费机制,支持提高污水处理标准,污水处理排放标准提高至一级A或更严格标准的城镇和工业园区,可相应提高污水处理费标准,这是助力深化水污染防治工作的直接体现；污泥处理处置成本包括处理成本和处置成本,成本测算应在明确处置方式的基础上进行,不同的处置方式,处置成本不同,要求的处理程度也不同,处理成本也差别很大；工业废水的处理成本应依据主要污染物和特征污染物的种类及浓度单独测算,既要计算工业废水排入城镇污水处理厂造成的成本增加,也要考虑工业废水的特征污染物对污泥处理处置的影响,并纳入成本计算,《意见》鼓励地方根据企业排放污水中主要污染物种类、浓度、环保信用评级等,分类分档制定差别化收费标准,也是这一原则的体现。
其次,污水处理费征收标准应包括合理利润。污水处理费多年来的征收实践中,基于污水处理公共服务的属性,一直存在着“保本经营”的做法。“热闹但不赚钱”是资本市场对水务行业的一般看法。新形势下,社会对污水处理设施建设标准和运营水平的要求日益提高,污水处理成为水环境治理的最关键环节,污水处理费应基于“合理盈利”的原则确定征收标准。虽然污水处理费实行收支两条线管理,污水处理企业的盈利主要取决于政府向其支付的服务费,但污水处理费按照合理盈利原则测算,既可以保证污水处理服务费成为“有源之水”,又能够对社会资本释放明确的信号。只有存在“合理盈利”空间,污水处理费才具有撬动投资的功能,才能吸引优质社会资本和服务商进入污水处理领域提供优质的公共服务。
另外,建立污水处理费动态调整机制。多数城市几年调整一次污水处理费,但有的城市多年不做调整,而实际用电、药剂以及人工等生产要素的单价一直在变化。同时,污水处理的任务也在变化,处理标准在提高,污泥处理处置的要求也在提高,政府支付的服务费应当相应提高。如果污水处理费不调整,收支缺口就会放大,财政压力就会加重,一些地方甚至会因此影响污水处理设施的提标改造。因此,应基于生产要素价格变化和实际任务的变化,建立污水处理费动态调整机制,满足实际需要。《意见》强调,对污水处理费要依据定期评估结果动态调整,2020年底前实现城市污水处理费标准与污水处理服务费标准大体相当,这有利于保证污水处理设施的正常运营。
处理好城镇污水处理费征收与财政补贴之间的关系
城镇污水处理费用来源,应坚持收费为主、公共财政补贴为辅的原则。在一定时期内,为推动行业快速发展,需要一定的公共财政补贴,但不能长期依赖公共财政,必须合理划分收费和财政补贴的权责界线,明确哪些成本应该由财政负担,哪些必须由污染者负担,否则,财政状况不佳的城市或地区,污水处理行业将无法正常发展。事实上,征收标准理应满足行业发展的要求,为行业可持续发展奠定基础。
公共财政对污水处理的补贴,应明确补贴范围及优先序,体现公平。《意见》提出,污水处理费补偿的成本不含污水收集和输送管网建设运营成本,换言之,相应的成本应主要由公共财政负担。这主要是考虑到污水收集管网的公共属性更强,具体来说,一是考虑目前的管理模式,多数地方污水处理实行厂网分离,污水处理企业一般仅负责污水处理厂的建设和运营,管网一般由市政部门或其所属的事业单位负责；二是从资金来源上讲,目前各地均已收取城市基础设施配套费,这部分费用中应包含排水管网等基础设施建设资金；三是从实际可操作性来看,多数城市污水收集管网的折旧和维护成本要高于污水处理厂的运行维护成本,如果将管网成本纳入污水处理费,收费标准将大幅提升,超出居民和企业的可承受能力。
此外,目前建制镇普遍没有开征污水处理费,但建制镇污水集中处理已经逐步展开,亟须建立污水处理收费制度。《意见》提出,具备污水集中处理条件的建制镇要全面建立污水处理收费制度,并同步开征污水处理费,这是补齐短板的必然要求,但考虑到开征初期的困难,特别是针对建制镇污水处理不具有规模效应、单位成本较高等问题,以及建制镇企业和居民的承受能力,初始标准不宜太高,在一定时期内,建制镇污水处理应是财政补贴的一个重点。
积极探索农村污水处理收费制度
2018年中央一号文件提出了农村生态环境治理目标:到2020年,农村生态环境明显好转；到2035年,农村生态环境根本好转,美丽宜居乡村基本实现。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》提出以建设美丽宜居村庄为导向,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,加快补齐农村人居环境突出短板,为如期实现全面建成小康社会目标打下坚实基础。治理农村污水,迫在眉睫。那么,农村污水治理的资金来自哪里?农村是否需要开征污水处理费?这是当前需要认真面对的问题。
《意见》提出,要在已建成污水集中处理设施的农村地区,探索建立农户付费制度,综合考虑村集体经济状况、农户承受能力、污水处理成本等因素,合理确定付费标准。应该说,这种政策安排既体现了加强农村生态环境保护的形势要求,也充分考虑了当前的客观实际。农村污水治理的资金应该主要依靠地方为主、中央补助的政府投入体系,但同时也应该探索建立农村污水处理收费制度。在农村开征污水处理费,可以作为治理资金的适当补充,更大的作用是强化村民环境卫生意识,提升村民参与人居环境整治的自觉性、积极性、主动性。另外,农村污水处理与卫生改厕紧密相关,涉及千家万户,没有农民的配合参与,就不可能治理好农村污水。
建立农村污水处理收费制度是一项政策性很强的行为,应履行严格的公示程序,明确公示内容,提高收费透明度；应明确测算边界,严禁借污水处理费之名向农民“搭车”收费；应加大宣传力度,向农民讲清政府持续投入的决心,讲清适当收费的用途、目的和意义。有了广大农民的积极参与,治理污水、建设美丽宜居乡村就大有希望。
(作者为中国人民大学教授、环境学院副院长)
