因此,可以说,《办法》的颁布是可再生能源电力政策的重要进步,体现了中国在碳减排方面,作为负责任的大国的勇气和担当。但是,政策所取得的实际效果如何,考验的不仅仅是其原则和理念,还有政策细节的科学性及其与其他政策的协调、匹配程度,从这个角度看,此次《办法》中仍然蕴含了两个重要的问题,需要我们在未来的发展中做出更加深入的思考。
要不要发两次“奖金”
此次《办法》明确规定,“向其他各类市场主体售出的可再生能源电量计入购入企业,不再计入售出企业。”这是在小心地规避双重计量(Double Acing)的问题。但是《办法》同时规定,“可再生能源电力证书的转移和交易不影响可再生能源发电企业的相应电量继续享受国家可再生能源电价附加资金补贴。”这表明至少在未来一段时间内,可再生能源补贴和电力证书同时并行的状态。
可再生能源发电能够创造两部分收益:电力供应和通过替代化石能源所产生的环保收益。从理论上看,可再生能源的发电量尚低于社会最优水平,原因在于只有电力供应这部分社会收益能够得到社会的认可和支付,而环保收益因为难以度量,无法在市场上得到报酬。补贴的思路就是通过公共财政的手段,补充环保收益的部分不足,从而让资本有动力投入到可再生能源的发展上来。
可再生能源电力配额,实质上是认可环保收益的另一种手段。通过配额制度,可再生能源电力的生产方创造出两种商品:电力供应和可再生能源电力证书。这个证书实质上解决了环保收益的度量问题。当政府有配额的要求时,市场上就会在可再生能源电力证书方面产生需求,市场由此形成。从理论上讲,最后市场上形成的可再生能源电力证书的价格,应当反映社会所承认的环保收益的价值(通过配额表现)。
可再生能源电力证书和补贴,都是奖励环保收益的一种手段。如果补贴和证书交易同时并存,可能会产生事与愿违的后果。最直接的市场后果是:可再生能源电力生产方的成本,因为补贴的存在,人为地被降低,所以会形成投资冲动,形成更多的可再生能源发电容量。同时,因为每一单位可再生能源发电会带来一单位的电力证书。这样电力证书的供给会扩大,从而压低电力证书的市场价格。补贴越多,可再生能源电力证书的市场价格越低,直到毫无意义。所以,这两种“奖金”非常可能会产生替代的效果,而不是叠加强化的效果。
这种替代效应的实质是多政策协调的问题,应在改革的过程中受到关注。2017年年底,我国在电力行业启动了碳排放交易体系,碳减排也因此产生了市场价值,如果可再生能源电力的生产因为减少了碳排放而得到市场奖励的话,我们也应当关注这两个市场如何互动的问题,从而使得它们能够互相支持,而不是互相弱化。
关注细节,保障政策效果
《礼记》中说:“君子慎始,差若毫厘,谬以千里”。西方也有句谚语:“魔鬼常藏在细节中”。这都说明在制度顶层设计的过程中细节的重要性。《办法》强调了市场机制的优先地位,这毫无疑问是“发挥市场在资源配置过程中的决定性作用”的正确之路,但是我们看到,有些细节要更明确具体,需要更多的研究支撑,这样才会充分释放制度效能。
在环保领域,没有天然存在的市场。市场都是通过政策设计创造出来的。在创造市场的努力中,如果不留心制度设计的细节,会直接导致市场的失败。一个典型的例子就是二氧化硫的污染权交易体系。我国从2002年开始试点工作,但在过去的15年中,始终是雷声大雨点小,并没有真正落地。这有市场成熟度的原因,也有制度层面的问题。
其中的一个制度细节是惩罚机制。没有有效的惩罚机制,企业会逃避责任,不会真正满足配额要求。该办法规定:“未完成配额的市场主体,须通过向所在区域电网企业购买替代证书完成配额。”这实质上是设置了一个惩罚机制,保证负有配额要求的市场主体满足法规的要求。但是目前,这个惩罚机制还很模糊。在美国的可再生能源配额市场中,通常的做法是,按照可再生能源电力证书2倍或者3倍的价格出售替代证书,这样的话,实质上没有企业愿意去购买替代证书,除非企业“临时抱佛脚”,市场在短期之内没有企业出售可再生能源电力证书。这样的规定使惩罚有灵活性,能够保证制度实施。
另外一个很重要的问题是,现有的可再生能源发电是否能够得到“电力证书”。在美国,加利福尼亚州和缅因州设置的配额在表面上设定得很高,但是这两个州现有的可再生能源的比例很高,如果这些现有的可再生能源都能得到“电力证书”,实质上是现有的可再生能源投资者得到补贴,在鼓励新的可再生能源发展方面,力度并不是很大。当然,我们应当奖励过去的可再生能源投资,但是更重要的政策目标是鼓励更多的资本在未来致力于开发可再生能源。所以,如何判定现有可再生能源发电的“证书资格”,需要更多的研究。
还有一个细节是,政府在配额分配中,如何体现在不同可再生能源之间的偏好。目前的可再生能源主要是风力和太阳能发电,而我国太阳能行业的产能过剩问题尤为突出。如果我们从产业发展和环保的角度来看,想给予太阳能发电更多的鼓励,可行的做法是给太阳能发电一个乘数,也就是发放更多的证书。如果这样的细节在制度设计中能够得到关注,会使得政策更为准确有力。
未来很好,未来需要我们更笃定细致的政策创新。
(作者系上海交通大学全球城市治理研究院研究员、安泰经济与管理学院副教授)
