本报记者独家获悉，陕西省发改委、省财政厅、省自然资源厅近日联合发布《关于支持榆林市加快推动煤炭资源转化的意见》（下称《意见》），明确表示将加大对榆林煤炭转化的支持，并力推煤炭矿业权清理整顿、市场引导及经济激励等手段。尤其是一些规划项目，长期存在建设进度滞后、资源转化率低、转化产业链短等顽疾。下一步，将对未达预期的项目采取有针对性、可操作的措施，督促转化；对难以落实转化的项目，由榆林市政府提出回收资源的建议。
《意见》一出，随即引发关注。多举措、挥重拳，加快打破“占而不采”“只采不转”的怪圈，足见榆林乃至陕西地区的发展决心。但也有观点认为，仅靠“政府的手”或仍难治本，要真正实现升级，榆林还有多项局限待突围。
（文丨本报记者 朱妍）
建设滞后、转化率低、产业链短等难题仍未根本扭转
作为全国第二大产煤市，榆林坐拥我国储量最大的优质煤炭资源，煤炭及煤化工占全市工业产值超过85%。为破除高度依赖资源、产业发展偏中低端等制约，当地进一步提出“三个转化”的思路，即煤向电转化、煤电向载能工业品转化、煤油气盐向化工产品转化，一批项目应运而生。
对此，《意见》指出：“十三五”规划时间过半，一些规划项目建设进度略显滞后、资源转化率低、转化产业链短的问题，仍未从根本上扭转。为加快转化，榆林将在全面核查以协议方式出让煤炭资源配套转化项目建设情况的基础上，一是有针对性采取措施，加快推动项目建设进度；二是推进项目富裕的煤炭资源继续转化，提高资源转化率；三是促进转化项目产品向下游延伸，延长产业链；四是清理难以落实转化项目的煤炭矿业权，切实消除“占而不采”“只采不转”现象。
针对新建工程，《意见》要求配套煤矿和转化项目必须同步投产。若煤矿先于转化项目建成投产，在后者投产前，由榆林市政研究制定专门办法，将超出转化用煤的部分用于其他未配置资源的重大项目。针对已有工程但未按期实施者，由榆林市政府督促其限期投产，逾期将按照未建成转化项目规模占应建规模的比例，由其他转化项目参股配套煤矿，或由配套煤矿向其他项目提供转化用煤。对于实在难落地的项目，则由榆林市政府收回资源。
“针对不同项目具体问题具体解决，可以说这份《意见》很详细了。”陕西省发改委煤电处处长党宏伟回复记者。
除了破除顽疾，在中国工程院院士、中科院大连化物所所长刘中民看来，《意见》背后另藏深意。“榆林虽拥有全国最好煤炭资源，当地政府早期在此方面的作为却不大，导致产业发展与地方协调相脱节。如一个几十亿产能的煤制烯烃工厂，实际也只能带动百余人就业。未来要想创造更多就业等机会，或者说获得可持续发展，卖煤一定不是出路。站在长远角度，加快转化思路是对的。”
既有利益驱使也存在技术瓶颈、外部制约等因素
《意见》的出台，其实已不是当地政府首次采取行动。一位接近当地主管部门的人士向记者透露，早在2018年6月，榆林市主要领导便牵头众企业召开会议，强调转化效率低、转化链条短等问题。“当时也说了不少措施，例如专门拿出300亿元成立煤炭转化基金，未如期完成转化的企业，甚至也要按比例出资。再如对转化不足的企业，要从未实现转化的煤炭资源中拿一部分，按成本价卖给其他转化项目等。但说实话，半年来没有看到特别大成效。”
以某集团在榆林的1000万吨煤矿为例，该人士称，原是为配套某大型煤化工项目而建，一年实际用煤只有300多万吨，相当于转化率仅30%。“据我所知，相比很多项目，该比例已算不错了。”
“地方政府虽做了不少工作，但效果的确不太明显，否则也不会接着出台这份《意见》。”曾参与制定工作的延长大化所西安洁净技术研究院副院长杨东元证实。
究竟是什么阻碍了转化步伐？中国石油和化学工业联合会煤化工专委会副秘书长王秀江认为，不排除部分企业以“转化”为名抢占煤矿资源，但同时，也存在一些实实在在的制约。
“例如，陕煤低阶煤热解、兖矿煤制油等项目，均已列入‘十三五’煤炭深加工规划，企业不可能不发展。只是在技术、工艺、装备等方面，目前仍待优化，或者说部分技术难题仍未突破，企业为追求‘安、稳、长、满、优’，还需要一定时间。况且部分项目属于首台（套）示范，技术发展有其自身规律，从前期万吨级试验、到百万吨示范，再到千万吨布局，是一步步成熟的过程，走得相对慢一些，我认为可以理解。”王秀江称。
除技术瓶颈，杨东元指出，煤化工是一个高投入、高资金需求的行业，动辄几十、上百亿投资，资本运作本就是一项考验，“收益是最好的‘自然推手’。转了一大圈、投了很多钱搞煤化工，到头来反不如卖煤，企业自会有所考虑。”
杨东元举例，地理位置是一大短板。“因市场多在华南、华东等地区，产品运输距离长、距离终端用户远，运输、销售等综合成本问题将直接影响项目收益。以煤制烯烃为例，虽比华东本地生产成本便宜约800元/吨，但运至上海港、宁波港等，刨除350-400元/吨运费，利润空间直接减半。这些问题若不解决，转化仍将缺乏积极性。”
政府要加强引导为促进发展也要适当“推一把”
综合上述因素，多位专家为榆林发展开出良方。
“从《意见》本身看，其实不仅提出整治措施，也显示了榆林、乃至全省的决心，为下一步发展指明方向。”杨东元表示，榆林现拥有我国70%左右的煤基转化种类及产能，按照要求，一是要突出特色，在做好初级、大宗化学品的同时延长产业链，增加精细化工的生产比重；二要高质量发展，既包括项目单体效益的提高，也要不断突破水耗、能耗、碳排放等环境承载能力局限，提升运行效率。
以煤制烯烃为例，杨东元坦言，随着石油化工的不断发展，煤基路线的价格优势越来越小，若依旧遵循传统技术路线，煤制烯烃的竞争力或将在未来3-5年消失殆尽。“其实不止烯烃，不少现行项目都面临类似危机。技术带来的成本优势消失，项目红利也就没了。因此，仅靠行政力量或人为干预远远不够，解决问题的根本出路在于技术。”
这一说法也得到刘中民的赞同。他强调，煤化工产业看似发展红火，能拿得出手的技术路线实则有限，况且榆林当地并不掌握技术，已有项目的发展多依靠“外来”路线。“对榆林而言，现已到了告别粗放发展、迎来接续转换的新阶段。一方面要关注技术指标，通过创新向下游延伸，发展精细化、高端化的高附加值产品；另一方面不要忽视环境指标，在技术升级的基础上降低水耗、能耗等，可在同等消耗水平下获得更大产值。”
同时有观点指出，政府除了出台管理办法，更紧迫的是要提高服务水平，尤其加强对创新性技术的引导和扶持力度。“政策有奖有罚，一定程度上能够推动发展。但更要尊重煤炭转化的客观规律，不是一味通过行政手段催促企业发展。尤其对于一些重大项目、重点技术，政府也要在适当的时候助推一把。”王秀江称。
对此，兖矿集团陕西未来能源化工有限公司董事长孙启文也表示，《意见》方向正确，但部分细节有待商榷。“例如，要求新建项目的煤炭转化率达到80%以上，这点可再商讨。随着产业链延伸，转化项目不再简单地讲效率多少，本质上应看附加值有多高，政府一味追求高比例，我认为不太现实。”
