9月12日，国家发展改革委、环保部和能源局联合印发《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014~2020年)》(以下简称“行动计划”)，要求加快能源生产和消费革命，进一步提升煤电高效清洁发展水平。
行动计划对燃煤机组供电能耗、污染物排放、煤炭消费占比等指标做出了明确，进一步指明了未来煤电发展的方向，尤其是对“在大气污染物排放(烟尘、二氧化硫、氮氧化物)上燃煤发电机组可以向燃气轮机组看齐”这样一个基本判断，很好地回答了目前业内关于 “超洁净排放”、“近零排放”、“超低排放”该如何布局和推进的问题。
未来煤电发展总方向确立
行动计划提出，要全面落实 “节约、清洁、安全”的能源战略方针，推行更严格能效环保标准，加快燃煤发电升级与改造，努力实现供电煤耗、污染排放、煤炭占能源消费比重“三降低”和安全运行质量、技术装备水平、电煤占煤炭消费比重“三提高”，打造高效清洁可持续发展的煤电产业“升级版”。
在具体目标设定上，要求全国新建燃煤发电机组平均供电煤耗低于300克/千瓦时;东部地区新建燃煤发电机组大气污染排放浓度基本达到燃气轮机组排放限值，中部地区新建机组原则上接近或达到燃气轮机组排放限值，鼓励西部地区新建机组接近或达到燃气轮机组排放限值。
到2020年，现役燃煤发电机组改造后平均供电煤耗低于310克/千瓦时，其中现役60万千瓦及以上机组(除空冷机组外)改造后平均供电煤耗低于300克/千瓦时。
东部地区现役30万千瓦及以上公用燃煤发电机组、10万千瓦及以上自备燃煤发电机组以及其他有条件的燃煤发电机组，改造后大气污染物排放浓度基本达到燃气轮 机组排放限值。
在执行更严格能效环保标准的前提下，到2020年，力争使煤炭占一次能源消费比重下降到62%以内，电煤占煤炭消费比重提高到60%以上。
仔细分析，不难发现行动计划有三大亮点：一是表达了“在大气污染物排放(烟尘、二氧化硫、氮氧化物)上燃煤发电机组可以向燃气轮机组看齐”这样一个基本判断，有利于回答煤电是否要继续较大规模发展，以及如何发展和优化布局的问题;二是明确了供电煤耗、污染物排放、煤炭消费占比“三降低”等目标，指明了未来煤电发展的总方向;三是制定了涉及目标任务、行动路线、改造升级、优化运行、监管考核等方方面面的原则和任务，使得科学发展煤电有规可循。
新奥集团研究中心高级研究员胡泊在接受记者采访时表示，行动计划的发布，是对中央关于能源革命的精神的进一步贯彻和落实。行动计划确立了标准和时间表，让企业有了发展方向，将大大促进煤电节能减排工作。
“但由于观念的调整还需要一段时间，因此这种正面的影响可能在未来几年还不会充分显现。随着新建达标机组的投运和在役机组的改造陆续完成，高效清洁煤电为社会所接受，煤电将会迎来新的发展契机。”胡泊表示。
目标完成值得期待
那么，对于行动计划中提出的主要目标，完成预期究竟如何?首先，行动计划要求全国新建燃煤发电机组平均供电煤耗低于300克/千瓦时。
考虑到新建机组大容量、高参数、高效率的特点，该煤耗水平理论上是可以达到的。 “但同时也要看到，机组运行实绩除了与装备性能相关，还受到负荷率水平、运行管理水平、燃料质量等方面的影响。随着全国大机组上马的越来越多，未来新建机组降低平均煤耗水平还有许多工作要做。”而对于行动计划中对 “东部地区新建燃煤发电机组大气污染物排放浓度基本达到燃气轮机组排放限值”等描述在当前业内 “超洁净排放”、“近零排放”等热议的背景下格外引人注意。值得一提的是，行动计划对限制范围也做了明确，即在基准氧含量6%条件下，烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10、35、50毫克/立方米，与之前业内普遍提到的“50355”标准相比，在烟尘排放限值上有所下降。
在采访中，多位专家表示，目前就将烟尘排放标准限定在5毫克/立方米以内对减少PM2.5排放浓度并无太大意义，将标准设定在10毫克/立方米更为合适。
“行动计划系首次在我国大范围针对现有燃煤机组提出实施燃气轮机排放限值改造的要求，对电力行业将产生巨大影响，将推动燃煤电厂新一轮的环保改造。”北京国电智通节能环保科技有限公司相关负责人向记者分析。
胡泊也表示，为了降低煤电排放，国家先期已陆续做了一些政策安排，比如8月份国家发展改革委发布的 《关于疏导环保电价矛盾有关问题的通知》，就为脱硝、除尘环保电价腾出了空间。再加上通过对环保设备的投资和后续监管考核的执行到位，达到行动计划提出的目标虽然有困难，但应该不成问题。
至于到2020年煤炭消费比重下降到62%以内的目标，则是一个涉及能源产业发展整体性、全局性的问题，单靠煤电机组增效并不现实，天然气、可再生能源、核电在未来的发展情况也至关重要。
合理引导煤电“超洁净排放”
较为有意思的地方是，行动计划对燃煤发电机组的大气污染物排放标准采用了不同的表述方式。要求“东部地区新建燃煤发电机组大气污染排放浓度基本达到燃气轮机组排放限值，中部地区新建机组原则上接近或达到燃气轮机组排放限值，鼓励西部地区新建机组接近或达到燃气轮机组排放限值”。
这种表述无疑对于未来煤电发展排放标准的问题给出了答案，将一定程度上结束业内关于煤电“近零排放”、“超低排放”和“超洁净排放”的概念与标准的疑惑，也将刹住煤电“近零排放”的大跃进之风。既提高了煤电的环境门槛，也让企业理性、客观的去执行煤电节能减排工作。“同时，将燃气轮机作为污染物排放比较的标杆，对于立足我国能源资源禀赋特点，客观看待煤电、气电发展之争，破除对于燃气发电的片面追求也有相当大的作用。”胡泊分析。
行动计划中用了“基本达到、原则达到或接近达到”等字眼，主要是依据各地环境治理的急迫性、经济条件等因素，对排放标准给予了一定的灵活性。“然而，对东部11省市用到‘基本达到’这种措辞，可以理解为就是硬性指标。对于其他省区市的措辞则相对缓和，具体的考核执行还要看后续各地提出的具体办法。”胡泊分析。
上述国电智通相关负责人则有更多的考虑，“行动计划中提出的要求远高于当前正在执行的强制性标准 《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)，那么以后该标准中的要求是否还有效?”
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