目前，《大气污染防治法》正在修改，国务院法制办已经公开了《大气污染防治法(修改草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。那么，如何厘清中央与地方政府在环境治理中的责任，是一个急待破题的命题。
忽略跨界大气污染导致政府间的责任不清
根据《征求意见稿》第三条：“……地方各级人民政府对本行政区域环境空气质量负责，制定规划，采取措施，有计划地控制或者逐步削减重点大气污染物的排放总量，使本行政区域环境空气质量达到规定的标准并逐步改善。”《环境保护法》第6条规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”但是，大量的科学研究表明：跨界大气污染造成的影响完全不可忽略。
根据研究显示，在珠三角，广州、深圳、珠海、东莞、佛山空气中SO2外来源的贡献约在40%;而江门、肇庆、惠州、中山等外来源的贡献在55%以上。在1月份，对长三角各城市一次空气污染来源分析的结果显示，上海、南京、杭州等城市SO2、NOx和PM10的外源贡献率分别在39%、20%和24%以上;受外来影响较大的城市有舟山、镇江、嘉兴和绍兴，外来影响的总比例SO2、NOx和PM10分别在56%、40%和44%以上;在7月，舟山、南通、扬州、泰州和湖州受外来一次污染较大，SO2、NOx和PM10外来影响的总比例分别为66%、46%和53%以上。在京津冀地区，2004年的数据表明北京大气环境中20%的PM10及23%左右的SO2 都是来自北京周边地区。从季节上看，1月和4月主要来自河北省境内的邯郸、邢台、石家庄和保定一带，分别占北京外来总沉降量的42.3%和38.4%;7月份和10月份主要来自秦皇岛、唐山、天津和廊坊一带，分别占北京外来总沉降量的59.2%和59.1%。根据最新的中国科学院“大气灰霾溯源”项目负责人、中科院大气物理研究所王跃思研究员的研究结果：北京PM2.5大约30%~40%来自原始排放，20%~30%来自大气中的光化学转化，30~40%来自区域输送。北京280m高空的SO2浓度远远高于8m的浓度分析表明，北京SO2来源于周边燃煤排放带来的硫酸盐输送。北京城区大量污染物通过低空气团来自于东南方向的近距离输送。京津冀近周边的沙尘层输送至北京，与本地的污染性气溶胶混合后加重污染。
一个地区的跨界污染造成的外来影响如此之大，完全不可忽略。如何根据《征求意见稿》第三条让所在地的人民政府对本行政区域的环境空气质量负责呢?又如何根据《征求意见稿》第四条让上级对下级政府进行大气环境质量考核?
根据科斯定理，清晰划分大气污染的“所有权”是最重要的管理要素。有两个核心问题：大气污染物是否跨界;跨界污染物是否容易划分责任。
对于大气的跨界污染问题，政府应当尽可能清晰地划分跨界污染责任。对于非跨界大气污染，可以由本级政府负责。对于跨界大气污染，就应当由上级政府负责明确认定并划分污染责任，并敦促上风向政府支付下风向政府环境侵权费，将转移污染物重新计入环境质量考核指标。
如果由于技术问题无法区分跨界污染责任，就可能造成管理责任不清，本级政府无法对本行政区内的大气质量负责。在本级政府大气污染责任难以清晰界定的情况下，在上一级那里大气污染排放责任却是清晰的，污染物跨界都是发生在上一级政府行政区内。如果跨界污染排放责任还不够清晰，可再上溯到更上一级政府的行政区内。根据科斯定理，有必要将本级政府不够清晰的跨界大气污染管理责任上升到清晰的上一级政府进行管理。所以，必须由上一级政府组织开展区域的联防联控。
欧美如何界定跨界空气污染责任
欧美国家在其发展道路中的前车之鉴和经验教训值得我们借鉴。
20世纪50年代初，欧洲开始意识到酸雨可能是跨界空气污染导致的。一些欧洲国家可能只排放少量的酸性物质，但来自其他国家通过长距离输送沉降至本国的二氧化硫和氮氧化物却可能数倍于本国排放量，例如瑞士、奥地利、挪威和瑞典。其他一些国家，例如英国、保加利亚、意大利和捷克，由于处在上风向，虽然这些国家排放了远比其他欧洲各国多的酸性物质，但沉降在本国境内的酸性物质却远少于其他国家。
20世纪70年代，大量研究证明，大气污染物在沉降和造成破坏之前可能会经历几千千米的传输过程。鉴于此，1979年《远距离越境大气污染条约》签署(即CLRTAP)。该条约是保护环境、防止大气污染的核心公约，也是历史上第一个针对大气污染问题具有法律约束力的文书。公约规定了各国在减排方面进行国际合作，以及建立体制框架以共同推进相关研究和政策的实施。从1985年开始，包括针对SO2排放量控制的《赫尔辛基条约》、《稳定NOx排放议定书和挥发性有机物议定书》在内的3个公约得到了多个欧洲国家的认可。随着议定书的签署，欧洲酸雨控制的序幕被正式拉开。
但是条约的推行起初并不顺利，后来随着几个大国对待酸雨立场的转变，才使集体参与解决酸雨问题的阵营逐渐强大起来。综观欧洲的酸雨治理历程，它既是一个从纠纷走向共识的过程，也是一个不断完善、调整，并日趋合理的过程。而由于缺乏一个有效的统一的“中央政府”协调，这个跨界大气污染的谈判与执行过程非常漫长。如果没有当初联合国的授权进行谈判，可能达成跨界大气污染协议的时间会更长。
在欧洲之外，美国的经验也同样值得关注。美国《清洁大气法》为规范各州的大气跨界污染行为，有一条俗称的“好邻居”条款。在美国《清洁大气法》条款110(a)(2)(D)(i)(I)要求每个州在其州实施计划中必须要有相应的条款：
禁止州境内的任何污染源或其他类型的排放活动排放出“会显著导致其他州空气质量不达标或干扰了任何其他州维持国家环境空气质量标准”的空气污染物的量。
其中，具体规定：禁止州境内的任何污染源或其他类型的排放活动排放出一定量的大气污染物，从而显著导致其他州空气质量不达标、或对任意其他州维持国家环境空气质量标准造成了干扰。
美国《清洁大气法》为规范各州的大气跨界污染行为，还有俗称的“坏邻居”条款。
如果对其空气质量造成影响，下风向州可上诉到联邦环保局要求减少上风向州跨洲的交通污染。
授权联邦环保局直接规范上风向州的污染源。并有相应的制裁条款。
完善《征求意见稿》第三条
虽然《环境保护法》第6条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”我们应当实事求是，不应以《环保法》为依据在修订《大气法》时做出同样不适的规定，而应当以跨界污染的事实为依据，先修订《大气法》中相关条款并进而修订《环保法》中的相关条款。
我们建议：完善《征求意见稿》第三条如下：
地方各级人民政府对本行政区域非跨界污染物造成的环境空气质量负责，制定规划，采取措施，有计划地控制或者逐步削减重点大气污染物的排放总量，使本行政区域环境空气质量达到规定的标准并逐步改善。
地方各级人民政府对本行政区域跨界污染物造成的环境空气质量问题，其上一级人民政府有责任监督地方各级人民政府做好邻居，敦促其尽可能避免跨界污染物造成的大气环境侵权责任，特别是位于上风向的政府应避免造成对下风向政府区域大气质量的影响。
对于跨界污染问题，其上一级人民政府应依据跨界转移的污染物量，根据《侵权责任法》第8章“环境污染责任”及《环境保护法》第64条，1)强制要求地方政府中的“坏邻居”补偿给相邻的受害政府;2)在大气环境保护目标责任制和考核评价制度中，减扣受害方政府的跨界污染排放量，并将其核算到加害方政府。
在政府间大气污染侵权责任难以界定的情况下，应由其上一级人民政府负责组织协调进行区域大气污染联防联控，减少跨界的大气污染物。
(胡涛为世界自然基金环境政策研究员)
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