日前，国家发布了各地区2014年前三季度节能目标完成情况晴雨表。通过对各地区节能形势进行分析，对照各地“十二五”年均节能任务，前三季度，仍有福建、海南、青海、新疆等4个地区亮起了红灯，预警等级为一级，节能形势十分严峻；陕西、宁夏等2个地区预警等级为二级，节能形势比较严峻。
多年来，我国通过节能提高能效，发展可再生能源，增加森林碳汇，通过生态建设等措施来控制温室气体的排放，来积极地应对气候变化。按照世界银行的估计，中国从1990年到2010年累计节能量占全球58%，取得了很多成绩，但随着时间的推进，要实现“十二五”节能减排降碳约束性目标，差距还不小，完成任务难度也比较大。
体制性障碍影响节能减排
“现阶段节能减排工作的难点领域主要体现在4个方面。首先是价格改革难，当前多数领域缺乏有效竞争的市场格局，严重阻碍能源价格改革的顺利推进；其次是总量控制难，如能源总量控制、碳排量总量控制都很难；再次是节能减排推进市场化改革难；最后，完善节能减排的监管体制也存在一定的难度。”国务院发展研究中心资源与环境政策所副所长李佐军告诉中国经济导报记者。
李佐军具体分析了节能减排管理体制运行的机制问题：“一是节能减排管理机制和手段单一。目前我国的节能减排管理手段主要以行政手段或指令性控制手段为主，如节能减排目标责任制等，市场化、社会化的管理手段相对较少。同时，碳交易市场也仍处于试点过程中。行政手段由于强制性、高效性、易监督性等特点在完成节能减排目标方面作用明显。但随着市场经济的发展，其管理成本高、激励弱和随意性强的弊端也逐步显现。”
以“十一五”时期为例，中央通过将节能减排绩效与地方政府考核相挂钩的行政命令方式来约束地方政府，进而约束重点企业。但由于地方高耗能企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩，又缺乏相应的落后产能退出机制，使得企业和地方政府节能减排动力不足，出现“数字节能”和“数字减排”现象。
“现有监督机制难以有效约束节能减排主体，难点表现在，既有部门利益格局短期内难以打破。我国目前节能减排管理中存在的各部门间管理职能交叉重叠、多头管理，以及管理缺位、越位的问题，主要在于长期以来形成的部门间利益分配格局难以改变。”李佐军分析说，与此同时，中央权益与地方利益的矛盾也不好协调。中央政府考虑更多的是，通过节能减排实现科学发展，谋求全社会长期福利的最大化。而地方政府出于发展本地经济的冲动，往往会选择以牺牲部分环境利益来换取经济增长，消极执行或不执行中央的节能减排政策。在节能减排管理体制方面，我国仍保留着一些传统计划经济时代的观念和做法，主要体现在以下两方面：一是政府职能还未实现从“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”转变，环境保护、节能减排等公共服务职能虽然逐渐得到重视，但目前仍处于弱势地位，在许多地方仍存在环境保护让位于经济发展的现象；二是我国节能减排管理体制在运行机制方面暴露的诸如管理手段单一、公众参与机制缺失等问题，也与行政管理体制改革不彻底密切相关。
构建统一协调的节能减排管理体制
李佐军表示，构建一个责权利分明、各部门协调配合、各主体功能充分发挥的高效、廉洁、公正的节能减排管理体制框架对节能减排效果尤为重要。建立健全中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府与非政府组织之间的沟通协调机制。在明确中央各部委职责和分工的基础上，以国家应对气候变化和节能减排领导小组框架内的协调联络办公室为依托，加强中央部委之间的分工协作和有效沟通；加强中央政府和地方政府之间以及地方政府之间在节能减排管理方面的交流和学习；加强政府部门与非政府组织之间的沟通和协作，充分发挥公众、专家组织和行业协会等非政府组织的作用。
“法律制度体系的建设和完善是保障节能减排管理机构高效运转的重要保障和基础前提，所以要完善节能减排法律制度体系。”李佐军建议，“首先，目前迫切需要出台一部专门的‘节能减排管理机构组织法’，通过法律明确界定节能减排管理机构的基本组织形式、行政权的范围、行政组织的规模等，以保持机构的稳定性和连续性。其次，要对节能减排管理领域现有的相关法律进行梳理，对不适应时代发展的法律进行废止或修订。目前最紧要的是尽快完成《环境保护法》的修订，发挥其统领环境资源法律体系的作用，并与污染防治等各单向法进行有效衔接，注重对环境资源的市场机制进行构建，注重解决各部门权力交叉重叠、职责缺位的问题等等。再者，加快节能减排重点领域的立法建设步伐，尤其要积极推动出台《能源法》，并在此基础上，对《煤炭法》、《电力法》等子法进行修改和完善。”
“虽然我国有《大气污染防治法》，但是二氧化碳不是过去定义的污染物，并不是这部法律调控的对象。因此目前中国应对气候变化的很多工作，例如制定控制温室气体排放的目标，开展碳排放交易试点等，由于缺乏法律依据遇到一定障碍。”国家发展改革委应对气候变化司副司长孙桢告诉中国经济导报记者，目前正在起草的《气候变化应对法》，其主要任务是建立一整套温室气体排放管理制度,包括总量控制、排放许可、排放交易和数据管理等。市场手段倒逼节能减排“节能减排、低碳发展要多用市场手段。有了碳市场，就有排污量交易市场和节能量交易市场。”北京环境交易所董事长杜少中告诉中国经济导报记者。
从2013年6月开始,深圳、上海、北京、天津、广东等地陆续启动碳排放权交易市场。透过碳交易的“市场版图”可以看到，碳交易不仅蕴含着巨大的市场潜力，还能够在全社会范围内形成促进节能减排的倒逼机制。据预测,至2014年，中国的地区碳市场将覆盖7亿吨碳排放。当中国在“十三五”时期建立全国碳市场时，则会成为全球最大的碳交易体系。
而从国际层面看，过去4年间，全球碳交易市场规模达每年500亿欧元,到2020年，全球碳交易总额有望达到3.5万亿美元,并将超过石油市场,成为世界第一大交易市场。
杜少中表示，看碳交易市场是否成功，不能简单地看成交量和活跃度，而要看碳交易能否对全社会的节能减排形成倒逼机制。排放权交易是促进温室气体减排、应对气候变化、提高资源利用效率的重要经济杠杆。
这种以碳排放权为标的物的市场交易行为,可以带来两个好处。一方面,过去企业减少碳排放,只是履行社会责任,效果很难直接体现在“真金白银”的收益上。有了这个平台,富余的排放权配额可以进行交易,余额越多,企业获益也就越大,可以直接平抑生产成本。另一方面,对于一些超额排放企业而言,过去超额排放带来的经济损失并不明显,有了交易平台以后,超额排放将给企业带来更多的生产成本。这种链接成本的方式,将直接促进企业加大减排投入,并通过技术创新,加快推动产业结构的转型升级和发展方式转变。
但与此同时,我们也要看到，由于我国碳交易尚处于酝酿和起步阶段，仍有诸多问题亟待探索。比如，我国碳交易试点刚刚启动,目前仍面临着统计数据不精确、价格机制不完善、融资机制不到位等一系列难题,需要通过制度建设逐步解决。
“在加强立法的同时,还需要进一步做好监管。”杜少中表示。
在价格形成机制方面,如何避免资本炒作参与其中,造成价格过度波动,导致企业经营风险加大,也成为碳交易市场需要面对的问题。据了解,目前北京市已经着手建立价格预警机制,当排放配额交易价格出现异常波动时,政府将通过拍卖或回购配额等方式,稳定碳排放交易价格。
