“公众批评政府大气污染防治不作为、不给力，才导致今天的环境恶果。但是，要认清我国大气污染防治的形势，是一件复杂的事情，需从雾霾成因、经济发展阶段、污染防治历程、国际比较等多角度进行分析。”近日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任陈健鹏在接受中国经济时报记者专访时表示。
近年来全国大范围雾霾天气引起了公众的广泛关注。尤其是随着11月北京APEC会议的结束，公众都期望“APEC蓝”能够成为新常态，于是，关于大气污染防治的讨论再度被掀起。陈健鹏表示，我国大气污染防治的行动与政策并不滞后，当前我国正处在工业化、城镇化中期的发展阶段，以及由中等收入国家向高收入国家迈进的关键阶段，公众在享受生活水平提高的同时，也不应回避其环境代价。
主要大气污染物排放总量正处于转折期
中国经济时报：当前，颇为普遍的雾霾天气让我国大气污染问题饱受诟病，你认为，应当如何看待当前大气污染防治总体形势?
陈健鹏：雾霾天气的形成受多种因素的影响，但一般认为，其内因是大气污染物排放总量的增加，或者说，当前我国大气污染呈典型的复合型污染的特征。基于这个认识，我们以大气污染物排放趋势为线索展开分析。细颗粒物(PM2.5)被认为是雾霾的重要原因，其主要来源既有烟尘、粉尘、扬尘等一次颗粒物，也有由二氧化硫、氮氧化物、氨、挥发性有机化合物等生成的二次污染物，且二次污染物占有重要比重，可占到40%左右，在严重的雾霾天气条件下，其比重甚至可以达到80%—90%左右。我们考察二氧化硫、氮氧化物、烟尘粉尘(可吸入颗粒物)、氨(NH3)、挥发性有机化合物、大气重金属等六类主要大气污染物排放趋势，可以发现随着过去30多年高速经济发展，总体上这些污染物排放总量呈增长的态势。我们的初步测算表明，尽管烟尘粉尘(可吸入颗粒物)、二氧化硫、氮氧化物等常规污染物先后于20世纪90年代、2006年、2012年以来处于下降态势，但氨、挥发性有机化合物等污染物排放仍处于上升态势，叠加起来，我国大气污染物排放正处于历史高位。这也可以大致解释在常规污染物减排取得积极进展的时期雾霾天气反而频发的现象。
常规污染物减排取得积极进展
中国经济时报：如何评价我国大气污染物防治的进展?如何看待大气污染防治中存在的问题?
陈健鹏：我国大气污染防治的行动与政策并不滞后，常规大气污染物防治已取得积极进展。一般认为，我国大气污染防治大致经历了三个阶段。实际上，自上世纪90年代以来，我国开始积极防治包括大气污染在内的环境污染，并取得了一定的进展。在过去20年间，城市空气质量常规监测项目指标向好。有关数据显示，1997年至2012年之间，113个重点城市可吸入颗粒物(PM10)的年平均浓度从145微克/立方米下降到83微克/立方米,下降了约40%。二氧化硫年均浓度从20世纪90年代的100微克/立方米下降至2012年的37微克/立方米。过去十年我国的环境污染防治力度不断加大，污染防治投资总额从2001年的1166.7亿元，占GDP比重为1.06%，稳步提高到2012年的8253.5亿元，占GDP比重为1.59%。特别是，“十一五”以来工程减排进展迅速，火电脱硫机组比重从2005年的12%快速提高到2012年的92%，脱硝机组比重从2010年的11.2%提高到2012年的27.6%，而2013年进一步提高。在此推动下，实现了二氧化硫排放于2006年、氮氧化物排放于2012年的转折。而2001年至2012年，我国高耗能高污染产业大幅提高，粗钢产量增加到4.72倍，水泥增加至3.34倍，化纤产量增加至4.5倍，发电量增加至3.3倍。“十一五”期间，我国二氧化硫排放总量消减了大约14.29%。
应该看到，二氧化硫、氮氧化物实现减排主要是“十一五”以来工程减排快速推进的结果。而我国环境监管失灵的老问题并未得到有效解决。与此同时，超出环境监管一般性问题之外，我国大气污染防治仍有不足和很大的优化空间，集中表现在：部分污染物尚未有效纳入环境监管，污染物减排缺乏协同考虑，大气污染防治区域之间缺乏有效的合作机制，城市空气质量管理缺乏新机制，污染减排的经济政策不健全等。
中国经济时报：那么，如何从国际比较的视角来看待我国的大气污染防治工作?
陈健鹏：从国际比较的角度来看，如果考察主要大气污染物排放峰值的时序以及和经济增长水平的关系，我们认为我国大气污染防治的行动和政策并不滞后。迄今为止的实证研究证明，主要大气污染物如二氧化硫、悬浮颗粒物(SPM)、氮氧化物等的排放具有典型的“环境库兹涅茨曲线”特征，即污染物排放经历较长增长期，在达到“峰值”或“平台期”后基本都进入稳定的下降通道。西方发达国家20世纪中期爆发严重的空气污染事件后，在60、70年代开始强化大气污染防治，在完成工业化的前提下花了大约30年左右的时间才实现主要大气污染物排放跨越峰值并逐步削减60%—90%左右，从而使城市空气质量显著改善。对比来看，欧洲、美国、日本二氧化硫排放在20世纪70年代到达峰值，氮氧化物在上世纪90年代到2000年左右达到峰值，我国二氧化硫排放的峰值在2006年，氮氧化物的峰值或在2012年。以可比的人均GDP(美元)作比较，SO2达到峰值时，美国为23184美元，英国为21160美元，我国为5221美元。NOx达到峰值时，美国为34549美元，英国为22058美元，我国为6800(2010年数据)美元。可以说，我国大气污染防治工作相对与经济发展阶段而言，实际是“提前了”。换言之，作为后发国家，我国的“环境库兹涅茨曲线”已经向左下方移动，即在较早的经济发展阶段、较低的污染水平达到环境“拐点”。
大气污染防治任重道远
中国经济时报：当前，应从哪些方面入手解决包括大气污染在内的环境污染问题?
陈健鹏：从长远看，大气污染问题只是我国环境污染问题之一，要解决这一问题，从环境政策研究者的视角来看，当前应从三个方面着力。
第一，完善环境监管体制，提高整个环境监管体系的有效性。其重要的目标就是实现十八届三中全会《决定》提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。实现这一目标，应从环境监管的立法、组织体系、权力配置、监管工具、问责机制、能力建设等多个方面着力。我们认为，建立并完善环境监管中的问责机制是突破口。
第二，完善污染物减排的政策体系。具体而言，进一步做实“命令—控制类”环境政策，发挥其污染减排中基础性作用。与此同时，扩大环境经济政策的广度和深度，推进环境政策工具实用化、多元化发展，逐步发挥市场机制的作用，以促进形成污染减排长效机制。
第三，推动环境司法专门化制度的发展，使环境污染事件可以进入司法程序，以此提高整个环境法治水平。
中国经济时报：如何看待大气污染防治与空气质量改善的前景?
陈健鹏：从国际经验来看，“环境库兹涅茨曲线”假说对于主要经济体而言，具有比较普遍的意义。我国主要污染物SO2、NOx排放正处于“转折期”，未来5—10年其他主要大气污染物排放的拐点将全面到来，大气污染物排放同经济增长正在逐步“脱钩”，污染物减排控制处于关键时期。从这个意义上讲，讨论中国是否应避免发达国家走过的“先污染后治理”道路已成为过去式。从另外一个角度讲，目前及今后5—10年，污染物排放的拐点即将全面到来，也是各种污染物排放叠加处在最高点的平台期，大众的直观感觉将会是“目前是环境污染最糟糕的时期”。但是，我们也需要认识到，污染物排放的拐点的陆续到来，是环境“变坏”的终点，同时是环境质量向好的“起点”，而环境质量显著改善是一个长期过程。
“十一五”、“十二五”以来，我国二氧化硫、氮氧化物等主要大气污染物减排进度大致保持在10%—15%左右。“十一五”期间，二氧化硫排放总量消减了大约14.29%。当前我国仍处于工业化、城镇化快速发展的阶段，污染物产生量仍呈增长趋势。在污染物产生量递增的情景下，实现这样的消减速度已经不易。根据我们的测算，在目前大气污染物总量消减50%以上，我国城市环境空气质量才能实现显著改善。据此大致估算，我国通过大气污染防治，实现城市空气质量改善，也需20年左右的时间。
碧水蓝天是我们的共同愿景，但并非可以一蹴而就。客观上讲，公众对空气质量的诉求超出现实可能，公众对现代物质生活水平提高的要求、对良好空气质量的期待，同大气污染防治需要的减排成本以及长期性的客观现实之间的矛盾将长期存在。我国处在工业化、城镇化中期的发展阶段，以及由中等收入国家向高收入国家迈进的关键阶段，公众在享受生活水平提高的同时，也不应回避其环境代价。
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