自2002年的“5号文”颁布以来，为了实现改革目标，满足制定和执行计划的需要，“厂网分开、主辅分离”等一系列改革措施使电力工业各环节之间形成了相对独立的经济管理运行体系。这种带有明显计划经济色彩的“条块分割”是没有如期完成2002年电改任务的关键原因之一，而由“条块分割”衍伸而来的“点式改革”思路则使当前电改陷于停滞甚至倒退。
电改的“点式”困局
所谓“点式改革”，是指受到行业“条块分割”影响，只以产业链的某个环节、某个部分为改革主体，制定并实施改革政策的思路。在这种改革思路下，行业的各个“条块”都会有各自的改革理念，从而导致改革政策矛盾丛生、政出多门，同时由于缺少对全局的把握，改革的结果往往不能实现全产业链的整体最优化，而是“按下葫芦浮起瓢”，不仅改革成效不尽如人意，还会出现新的问题。
纵观当年“5号文”及之后公布的一系列改革措施，近几年的电改思路与“点式改革”的特征颇为相似，而这种思路对电改政策的制定及实施带来了许多不利影响。
第一，“点式改革”导致改革的顶层设计能力严重不足。目前我国电改的基本模式仍然是由电力和能源行政主管部门主导，征求各方意见，并在此基础上起草电改方案，这是一种典型的“点式改革”思路。受到“条块分割”影响，电力工业各个条块对待电改的立场不同、价值取向不同、对电改最终目标的认知也不同，因此很难协调各方利益以求得共识，即便形成了改革方案，也只是与各个“点”的利益相一致的权宜之计，不能实现电力工业的全局最优化。可以说，在“点式改革”思路的影响下，政策顶层设计能力不足，改革无法达到预期的效果。
第二，“点式改革”与我国电力工业的物理特性及经济特性严重不兼容。电力系统是一个连续运行系统，“发输配售”四个环节天然具有整体性，而我国近年来出台的各项政策普遍聚焦于其中的一个环节或几个环节，这种割裂整体性追求局部利益最大化的政策行为必然造成重复建设和资源浪费。具体表现为电源规划建设与电网规划建设的不同步与不协调、新能源发电与电网规划建设之间的不同步与不协调、新能源发电与传统化石能源发电之间的不同步与不协调等等，同时由此产生了电源重复建设、可再生能源并网比例偏低、电网设备利用效率低下、电网与电源规划投入不计产出、一味做大做强等严重问题。因此，“点式改革”思路与电力系统的物理特性与经济特性不符，也不能提高改革决策的专业性与科学性。
第三，“点式改革”思路落后、针对性较差。与12年前相比，当前电改的内外部环境已经发生了较大变化，但是改革思路还是“点式改革”的老一套。以清洁能源开发利用为例，近年来我国行政管理部门为降低碳排放，批准建设大量可再生能源发电项目，但是这些政策只关注电源侧的扩大发展，却忽视了电源与电网之间互联的物理特性，更忽视了可再生能源发电的间歇性对电网安全稳定运行的不利影响，从而使电力系统从传统的“单侧随机系统”逐步转变为“双侧随机系统”，致使可再生能源发电并网比例严重偏低，“弃风”“弃光”现象愈发严重。因此，传统的“点式改革”思路已经无法与电改新形势相适应，也无法解决当前电改面临的新问题。
综上所述，继续坚持“点式改革”的老套路只会使电改陷入停滞乃至倒退，要解决当前我国电力工业发展所面临的各方面问题，亟需形成跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的综合改革方案，也就是所谓的“链式改革”理念。
电改亟需“链式”突破
打破“点式改革”的困境，必须摆脱条块束缚。电力工业则是集“发输配售”为一体的一条完整产业链，某一个点上的问题，往往牵扯到其上下游多个环节。为了实现电力工业的全局最优化，就必须进行兼顾电力行业各方面的全产业链改革，即“链式改革”。“链式改革”的优势主要表现在以下三个方面。
第一，有助于明确改革目标，形成新的顶层设计机制。“链式改革”要求跳出“点式改革”的桎梏，从全产业链角度审视当前电力工业存在的问题，并以此为目标提出相应的改革方案。通过这种思路转变，一方面不仅避免了传统模式下改革的片面性，更能够明确改革目标，从而进一步认清什么能改什么不能改(至少目前还不能改)，使改革方案更加具有针对性。另一方面，“链式改革”思路能够以实现改革目标为核心，帮助重新构建电改顶层设计机制，捋顺各方的利益，建立利益协调机制，使政策设计既顾全大局，又能实现电力工业各环节之间的有机协调。因此，“链式改革”既可以明确改革目标，又能够提高顶层设计能力，与传统改革模式相比优势明显。
第二，有助于从全局出发，形成科学合理的综合改革方案。电力系统具有“发输配售”四部分瞬间完成、瞬间平衡的物理特性，电力体制改革应当实现这四个环节的全局最优，而“链式改革”思路则是实现该目标的必要手段。首先，“链式改革”以实现全行业的整体优化为主要目标，同时能够兼顾电力工业四个环节的改革需要，这与电力工业的物理特性、经济特性相符，从而使改革政策的兼容性更好、适用性更强;其次，“链式改革”能够充分考虑到全产业链各条块之间的相互作用关系，实现区域、行业之间的同步协调，是解决以往“条块分割”模式下普遍存在的问题的关键手段。因此“链式改革”明显优于传统的“条块分割”及“点式改革”模式。
第三，有助于更新改革思路，与当前改革的内外部环境相适应。我国电改的现实环境已经与2002年电改时有很大不同，当前电力系统的可再生能源发电数量大幅增加，要提高这些电源的开发利用效率和并网比例，就必须进行“链式改革”。链式改革强调产业内部的有机协调，表现在电力工业领域，也就是利用传统化石发电能源的灵活可控特点弥补可再生能源发电的随机性、不稳定性等缺陷，实现发电出力的协调可控。同时配合需求侧管理技术，使需求侧用电负荷主动配合发电出力，从而形成相对协调的“双侧可控系统”。这是解决当前我国电力系统许多现存问题的有效途径，因此与“点式改革”相比，“链式改革”与当前改革的内外部环境更加兼容。
综上所述，“链式改革”思路明显优于“点式改革”，要制定与当前改革环境更为兼容的改革方案，必须要以“链式改革”思路为指导，设立明确的改革目标，围绕改革目标形成一系列改革措施，才能解决当前我国电改所面临的问题。
实施建议
为贯彻“链式改革”思路，推动我国电改向正确的方向前进，我们提出几点建议。
第一，确定电改终极目标，设立电力改革委员会。从电力工业的全产业链角度出发，当前电改的终极目标应当是：在安全经济地满足全社会用电需求的情况下，同时做到节能环保。围绕这一电改终极目标，应当设立独立于电力行政主管部门和电力企业及组织以外的专业化电力改革委员会，全职地和负责任地进行电力体制改革的顶层设计工作。需要重点说明的是，这个电改委员会必须独立于电力行政管理部门之外，且至少要与电力行政管理部门平级，可以直接向国务院或人民代表大会最高机构负责。该机构要从电力工业发展全局角度出发制定改革决策，并且要以完善立法为基础，在政府管理体制、电力行业管理体制及法律法规制定完善这三个层面上全面推进电改。
第二，将电网企业重新定位为公共事业企业，实施包括电源规划在内的综合资源规划。首先，对具有公共事业特征、承担大量社会普遍服务职能的电网企业，应将其明确定位为公共事业企业，同时改变相应的监管与考核体系，使电网企业更公开、更有效率，并且避免其谋取垄断利益。其次，应当由电网企业实施综合资源规划，在系统规划阶段就需要采用高度协调的“链式改革”思路。在规划方案设计时，就考虑可再生能源发电与传统火电的优势互补与协调配合、电源与电网之间的协调配合以及用户的需求侧响应等问题，一方面，根据当前及未来的电网规划，在保证系统安全可靠性的基础上，由政府授权电网公司在各类电源点上进行招标，确定容量电价，另一方面由电网企业大力开展需求侧管理工作，引导用户合理用电、改善用户的用电习惯。只有这样，才能改变我国电力系统当前规划混乱、专业程度低的现状，为实现碳减排、提高系统设备利用效率奠定基础。
第三，建立双侧协调优化的系统运行机制，实现可再生能源发电的高效开发利用。以系统的优化规划为基础，在未来的系统运行机制设计中，需要将包括电源侧、电网侧、负荷侧在内的所有调峰资源，都作为辅助服务资源来支撑清洁能源的高效开发与使用。一方面，通过合理利用各类需求侧资源，配合储能技术的有序充放电，降低需求侧用电负荷的波动性，实现负荷曲线的分层叠加优化;另一方面，通过各类灵活、可控电源来弥补可再生能源发电出力的随机性与间歇性，形成优化协调的机组出力组合以及相对可控的电能供应体系。只有这种以“链式改革”思路为基础的、双侧优化协调的系统运行机制，才能在保证系统安全稳定运行的基础上，提高可再生能源发电利用效率，降低整个系统的污染排放。
结语
总的来说，当前我国的电力工业已经被人为地割裂，这种“条块分割”使电力系统已经不能形成一个有机协调的能源供用体系，并且带来可再生能源发电利用效率低下、系统规划混乱等各种问题。再继续以“点式改革”思路为指导，必然会使情况更为恶化。为解决上述问题，就必须践行以“链式改革”为核心的改革思路，实现系统规划、运行等多个方面的优化协调，只有这样，才能既满足全社会用电需求，又实现节能环保。
作者系华北电力大学教授、能源与电力经济研究咨询中心主任
