1月1日起，为贯彻执行新《环境保护法》，环保部出台了4个相关配套细则，其中《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》(下称《办法》)因“罚无上限”而最受关注。1月12日，环保部环境监察局有关负责人针对《办法》作出了解读。
“罚无上限”严罚违法者
实施按日连续处罚是加强环境保护工作的迫切需要。《环境保护法》修订之前，我国环境保护法律和行政法规对环境违法行为的罚款处罚额度严重低于企业的防治污染成本和违法生产收益，“守法成本高，违法成本低”的现象普遍存在。为解决这一问题，在总结和借鉴国内外已有经验的基础上，新《环境保护法》规定了按日连续处罚制度，即按照违法排污行为拒不改正的天数累计每天的处罚额度，违法时间越长，罚款数额越高，从而实现过罚相当，有效解决“守法成本高，违法成本低”的问题，达到督促违法行为及时改正的目的。
按日连续处罚制度打破了对环境违法行为罚款数额的限制，使“罚无上限”，对违法排污企业来说，这无疑是一把高悬的利剑;对环保部门来说，是打击环境违法行为的有力武器。
确认计罚日数和日处罚数额
按日连续处罚采取按照违法行为持续的日数，不断累加罚款数额的动态罚款模式。计罚日数和日处罚数额是决定按日连续处罚的关键因素。《办法》根据《环境保护法》第五十九条“按原处罚数额按日连续处罚”的规定，规定按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额;按日连续处罚的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。对于计罚日数的确定，鉴于“被责令改正”是认定“拒不改正”的前提，《办法》规定按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环保部门复查发现违法排污行为之日止;再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。
《办法》规定按日连续处罚次数不受限制。在排污者被责令改正但拒不改正环境违法行为的情况下，环保部门应当在依法实施按日连续处罚的同时，按照《办法》规定的时限和方式再次责令改正，进入下一个按日连续处罚周期。多次被责令改正但仍拒不改正的，环保部门实施按日连续处罚不受次数限制，直到违法排污行为终止。
四种情形属典型违法行为
《环境保护法》第五十九条第一款确定了按日连续处罚适用于企业事业单位和其他生产经营者“违法排放污染物”的行为。
如何认定违法排放污染物行为?《办法》列举了4种典型的“违法排放污染物”情形：一是超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物;二是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物;三是排放法律、法规规定禁止排放的污染物;四是违法倾倒危险废物。
同时，由于“违法排放污染物”情形多而复杂，《办法》规定了“其他违法排放污染物”这一兜底条款。
对于其他一些常见的环境违法行为，比如排污单位未按要求进行排污申报或变更申报、拒绝环保部门进行现场检查等，由于不直接涉及“向环境排放污染物”，不直接对环境造成影响，因而未列入“违法排放污染物”情形中。
各地可据实增补违法行为
此外，根据《环境保护法》第五十九条第三款的规定，地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。即是说，适用按日连续处罚的违法行为种类，并不仅限于“违法排放污染物”的情形，地方性法规可以根据当地环境污染状况的特点和环境保护管理的需要，规定其他环境违法行为适用按日连续处罚。
实施处罚要满足四个条件
根据《环境保护法》规定，实施按日连续处罚必须具备4个条件：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正。这4个条件之间有一定的逻辑关系：只有企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，才能受到罚款处罚;只有被责令改正，才存在拒不改正的情形。
在规定责令改正的时限和方式时，为达到及时纠正环境违法行为的目的，《办法》规定环保部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时即责令排污者立即停止违法排放污染物行为;鉴于超标排污，环保部门需要通过环境监测来认定，《办法》规定，环保部门应当在取得环境监测报告后3个工作日内送达排污者，责令立即停止违法排放污染物行为。
在规定复查期限时，综合考虑复查工作开展的及时性和执法实践的可行性，《办法》规定环保部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起30日内，以暗查方式组织对违法排放污染物行为的改正情况实施复查。
在按日连续处罚的处罚周期中，需要做出两个行政处罚决定：
一是初次检查发现违法排放污染物行为所作的处罚决定，即原处罚决定;
二是复查发现违法排放污染物行为拒不改正，依法作出的按日连续处罚决定。
对于两个处罚决定的前后顺序，《办法》规定按日连续处罚决定应当在原处罚决定之后作出。
对于按要求停止违法排污行为的，《办法》规定环保部门复查时发现排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭的，不启动按日连续处罚。
与其他相关环保制度可并用
在符合按日连续处罚适用条件的环境违法行为中，根据《环境保护法》的规定，有些违法行为可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者采取查封扣押等措施，例如通过逃避监管的方式排放污染物的。
对此，《办法》专门对按日连续处罚制度与其他相关环保制度的并用关系进行了说明，规定环境保护主管部门针对违法排放污染物行为实施按日连续处罚的，可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者采取查封、扣押等措施;因采取上述措施使排污者停止违法排污行为的，不再实施按日连续处罚。责令排污者限制生产、停产整治或者查封、扣押等措施，应当严格按照《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》等规定执行。
