1月15日，国家发改委、工信部、财政部、环保部、统计局和能源局六部委联合印发的《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》(发改环资[2014]2984号，以下简称《暂行办法》)提出，适当提高能效和环保指标领先机组的利用小时数。燃煤机组排放基本达到燃气轮机组排放限值的，应适当增加其下一年度上网电量。业内人士认为，这是国家层面首次对排放基本达到燃气轮机组排放限值的燃煤机组做出的实质性鼓励。
政策凸显能效导向
2014年下半年开始，煤电行业掀起“超低排放”热潮，陆续出现了多台“达标”机组。然而，这些花了很大人力、物力进行改造，实现了“烧煤像烧天然气一样清洁”的机组，因原有调度方式的影响，仍被当作普通燃煤机组对待，未能充分发挥作用。
上海外高桥第三发电有限公司就是例子。该厂两台百万千瓦发电机组的能效和环保指标在国内燃煤发电机组中名列前茅，去年10月还被国家能源局授予“国家煤电节能减排示范基地”。据该厂总经理冯伟忠介绍，“上海前几年已出台过类似政策，就利用小时数对节能减排达标的机组有一定倾斜，但是当地政府也要考虑到本地其它电厂的生存压力，所以给外三电厂的发电配额也相对有限。”
《暂行办法》第十三条提出，“适当提高能效和环保指标领先机组的利用小时数，对排放基本达到燃气轮机组排放限值的燃煤机组奖励上网电量”，此条凸显了政策的能效导向。”华电集团企管法律部主任陈宗法表示，“这种做法原先在浙江和江苏等地实行，此次在国家层面提及，表明在经济步入新常态之后，政府更加注重能源的利用效率，更加关注发展的质量。”
“要想提高能效和环保指标领先机组的利用小时数，仅靠当地电网调度来协调是不够的。”对这种办法的效果，冯伟忠显然并不乐观。他介绍，受西电东送项目的影响，去年“外三”的发电量大幅下降，由2013年的115亿度降到2014年的89亿度，整个上海市的燃煤机组发电小时数仅有4000多小时，而东部某省则高达6000多小时。
“就算适当增加上网电量，但相比西电东送带来的巨大影响，其作用微乎其微。”冯伟忠表示，“最根本的还是要从国家层面做好电力规划。”
表决心程度更大
《暂行办法》中，不少内容并非第一次提出。
“到2017 年，北京市煤炭消费量比 2012 年减少 1300 万吨，天津市减少 1000 万吨，河北省减少 4000 万吨，山东省减少 2000万吨。”这项内容早在2013年9月《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中已经提出。
在《暂行办法》能源替代供应方案中，“加快推进集中供热，优先利用背压热电联产机组替代分散燃煤锅炉”，在《煤电节能减排升级与改造行动计划2014-2020》、《燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案》等文件中也有涉及。
既然已有文件，再次提出，用意何在?
“这是政府对外发布的一则信号弹，表明政府控制煤炭消费总量的决心更大、政策更有力了。”陈宗法认为，《暂行办法》由六部委联合发布，表明了中央六部委已达成联合控煤的意见，且相比“细则”、“计划”和“方案”来说，《暂行办法》的力度更强一些。“这些都在表明政府对政策落地更加重视。”
华北电力大学教授曾鸣也认为，《暂行办法》提出控制煤炭消费总量的方向和基本思路，明确了企业和行业未来努力方向。
“1月15日，正值各大集团组织召开2015年工作会议之机，《暂行办法》发布的非常及时，有《暂行办法》指导，各大集团可以更好地部署2015年工作。”陈宗法表示。
可操作性不强
曾鸣和陈宗法均表示，虽然《暂行办法》涉及内容广，涵盖电力、钢铁、水泥、炼焦等行业，但是描述较笼统，可操作性不强，若想落地还需要配套细则出台。
冯伟忠也认为，《暂行办法》实际操作起来难度较大，“提到的只是原则性的指导意见，并没有具体的量化标准，增加的比例是多少并没有提及。就拿第十三条来说，‘适当’一词弹性很大，如何执行，还需当地政府来认真考量。”
记者发现，《暂行办法》明确了京津冀地区煤炭消费减量指标，对长三角和珠三角地区并未提出量化指标，只要求上海市、江苏省、浙江省、广东省人民政府在 2015 年 6月底前，研究提出煤炭消费减量目标，送国家发展改革委、环境保护部、国家能源局备案。
陈宗法认为，未制定量化的标准，说明《暂行办法》给地方政府和企业留出了较大自主发挥的空间，“避免了国家政策一刀切，各地方政府和企业可以根据实际情况，灵活制定可行性较强的措施，另外‘暂行办法’而非‘办法’，也给政策留存了修订的空间。”
在配套细则出台上，上述两位专家均建议多采取市场的手段、经济的办法解决问题。最大程度地激发企业参与积极性，才是解决经济发展和环境问题矛盾的长效机制。
曾鸣还希望配套细则能结合即将出台的电力体制改革，政策组合发力，效果更好。
陈宗法还表示，虽然暂行办法将电力排在首位，但电力行业节能减排的空间有限，相比之下，钢铁、水泥、炼焦等行业环保的边际效益更好。
