“深圳的电价太贵了，不仅远高于全国平均水平，也高于长江三角洲，高于上海，堪比香港。深圳不改不行了。”2014年12月26日，深圳市发改委价格处副处长谭茂芹对财新记者说。
此时下午2点刚过，谭茂芹匆匆吃过中午饭，正准备赶去参加深圳输配电价改革会议。这是她这一天里的第二场关于电价改革的会议。根据国家能源局2013年的监管报告，深圳平均销售电价为每千瓦时0.792元，商业企业的电价高到每千瓦时1元以上。
比谭茂芹更着急解决电价问题的是深圳市市长许勤。深圳早年的竞争优势已经所剩无几，居高不下的电价成为发展阻碍。此时恰逢中国重启停滞多年的电力改革，深圳再次被推到改革前沿。这一次要做的是被业内公认最难、改了12年都未能推动的电价改革。
2002年，国务院发布《电力体制改革方案》(即一般所称的“5号文件”)，启动电改，目标是通过拆分当时厂网一体的国家电力公司，打破垄断，引入竞争，最终实现由市场形成电价。其后，国家电力公司被拆分成国家电网公司、南方电网公司及华能等五大国有发电集团。但在完成了厂网分开第一步后，中国的电力改革就渐行渐缓，至2008年陷入停滞，主辅分离改革至今未能完成，输配分离则未及展开便饱受争议。
电力从生产到销售，分为发、输、配、售四个环节。初步改革之后，中国在发电侧已形成竞争局面，终端消费市场亦是由众多企业和个人构成，但中间的送电(包括长距离输送和城市配送)以及售电环节均由电网公司垄断，电网是惟一的买家和卖家，也因此，政府只能对电价高度管制，电力市场远未形成。
2014年10月，国家发改委提出深圳“先行一步”，进行输配电价改革试点，即通过核定和监管电网成本来确定输配电价，也即过网费。
在自2012年重启的新一轮电改中，一个普遍的共识是：只有在厘清输配电资产的情况下核定输配电价，使居于垄断地位的电网公司的经营模式从收取购售电差价向收取过网费转变，才能打开电改突破口。这是推进电力市场化改革的关键一步。下一步用户直购电试点、竞价上网、联动形成销售电价支付、开放输配电网、允许独立售电商参与竞争等改革，均要以此为前提。
“这只是万里长征的第一步。接下来要放开电力市场，让用户和电厂直接交易形成电力市场价格。”这已经在参与深圳电改的上下层达成了共识。此外，深圳之后，国家发改委也已批准蒙西展开类似试点，接下来是南方电网，最后会推向全国。在改革后，电网将不再是电力垄断买家和卖家的角色，而会成为一条“高速公路”，使用者只需根据使用情况支付过网费即可。
这是理想的场景。从第一步走到最后一步，仍然路途遥远。中国的电网不仅垄断，且资产庞杂。以国家电网为例，这些年来因投资缺乏约束，已发展成一个跨越金融、制造、矿业、地产等多领域、总资产2.57万亿元的超级帝国。要核定其资产并严格监管成本谈何容易。
中国努力了12年，一直未能确立一套合理的输配电价标准及核定方法。“深圳怎么改，能改到哪一步，全国都在看。”多位电力业内人士在接受财新记者采访时表示，深圳电改最大的意义就在于摸索“在垄断资产下怎么改革”。
1月15日，国家发改委批复深圳改革试点首个监管周期(2015年-2017年)电网输配电准许收入和输配电价，三年深圳市电网平均输配电价分别为每千瓦时0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年的0.1558元下降了1分多钱。
1分看似不多，若以深圳2013年全年用电量802亿千瓦时计，相当于电网公司少收入8亿元。国家发改委并要求，降下来的输配电价将最终传导到销售电价，让用户享受到电价降低的好处。
降低电价，特别是降低工商业用电价格，是推动深圳参与电改的初衷。但从财新记者的调查了解看，即使在深圳这样一个电力结构简单、资产边界相对清楚的电网体系下，这一步也相当不容易，且话事各方对个中做法争议不小。
降电价不是终级目标。在业内看来，比降电价更重要的，是能否通过深圳的实践摸索出一套方法，将电价这本糊涂账算清楚，把各种交叉补贴和其他灰色地带阳光化。当然，最重要的还是下一步如何放开和建立独立的电力市场。
为什么是深圳
在谭茂芹的工作桌上，放着国家发改委书面转来的媒体采访回复。两页纸被深圳市发改委机关党委书记彭鸿林密密麻麻修改过，遣词造句反复斟酌。其中一段关于深圳20年前电价改革127字的简介，被国家发改委方面删掉了。尽管选中深圳试点的原因之一，便是基于深圳1988年以来在电价管理机制上的探索，但新一轮电改方向与当年深圳电价改革并不完全一致，重提旧事已显不合时宜。
过去20年，深圳经历了经济特区最初大胆超前的电价改革，也经历了后来“特区不再特”“带着枷锁跳舞”的无奈。
深圳成为国内首个输配电价改革试点城市，并不让人意外。南方电网董事长赵建国向财新记者总结了深圳三大优势：一是改革开放地区;二是经济水平较高;三是紧邻香港，与国际接轨。
当然，更重要的是从中央到地方，各方意愿合力才促成这次试点改革。“深圳想改，广东不同意，改不了;南网不想改，也改不了。”
负责广东、广西、贵州、云南和海南五省区的南方电网，成立之初便承担着改革实验田的使命。南方电网在给财新记者的回复中表示，公司一直全力支持和配合中国的电力体制改革。2012年底，赵建国找到国家发改委和广东省发改委，提出对深圳进行输配电价试点改革。“我们也有这个想法，可谓是一拍即合。”广东省发改委资源价格管理处处长李群智说。此时正值新一届领导人重提电改，并要求国家发改委和国家能源局着手研究进一步深化电力体制改革的方案。各方达成共识，以试点形式，针对深圳供电局的成本结构进行摸底。
深圳电网被认为是一个“容易改”也“容易管”的电网。
深圳紧随北京、上海、苏州之后，是全国第四大城市电网，但电网结构简单，网内只有两条50万千伏的外送线路(一条运行，一条在建)，其他都是220千伏以下的城市配电网。深圳总面积1952.84平方公里，全部为城区，没有郊县，没有农网的包袱。深圳电网不仅架构简单，主辅分离也完成得比较彻底，没有什么三产，有效资产达到93%，这大大降低了监管的难度和成本。
这也是此次试点被部分业内人士认为不够有代表性的原因。对于监管机构而言，电网越大，架构越复杂，资产越庞杂，就越难以有效监管。输配电成本到底是多少?有无虚增?电网公司在输配电中是否赚钱?没人能说得清。因为没有人能真正搞清电网是否把不应该纳入的成本也摊进去了，这直接涉及电网公司的资产界定、投资效率、折旧速率等一系列问题。这些财务数据以电网公司上报为主。电监会过去在抽查中发现过不少问题，却难以彻底清查。
在此之前，深圳已进行过一系列电价改革探索，并取得成效。深圳从2007年就对标香港中华电力，学习其先进的电价管理经验，建立了定额成本、定额利润、定额线电损率、电价调节准备金等机制，并在全国率先推出峰谷电价、冰蓄冷电价、高可靠电价、按电压等级和用电效率区分电价等做法。2012年又从广东电网独立出来，成立了独立法人的公司。在这些成果基础上推进输配电价试点改革，要容易许多。
南方电网力推深圳试点改革，希望摸索出一套给电网定价的基本规则。2008年，南方电网曾筹划上市，当时遇到的最大障碍便是输配成本问题：投资者需要在一个透明、清楚、稳定的定价机制下对公司估值和计算资本回报。但在电网改革方向不明确的情况下，没有价格形成机制，也没有形成正常调节机制，都是政府说了算，南方电网没法向投资者解释自己的模式。上市后来搁置。
一位投资人士认为，深圳的定价规则和收益模式明确之后，电网公司的上市就可以重新提上日程了。上市将有助于电网信息的公开透明，并强化对电网成本和投资的监管。
此次深圳输配电价改革发端于深圳过往实践，在深圳、广东、南方电网和国家发改委不谋而合下，最后发展成由国家发改委一竿子插到底的改革试点。
高电价焦虑
最直接的动力，还是来自当地政府。
深圳长年为高电价所苦。随着国内其他地区经济快速发展，深圳逐渐失去区位优势，制造企业纷纷转移，地方的降电价诉求越来越迫切。“和刚改革开放的时候没法比，现在电价这么贵，企业也觉得划不来。深圳市长许勤很想降电价，这是直接动因。”广东省发改委的一位官员表示。
目前深圳一年的用电量约为800亿千瓦时，其中21%为居民用电、66%为工业用电、13%是商业用电，平均销售电价0.792元。
深圳电价高首先是由地理位置和气候决定。资源匮乏的深圳，解决用电问题主要依靠从市外引入：或者从广东省网买电，或者在本地建电厂，但电厂所需的煤炭、液化天然气、核燃料等能源仍需从外部购入。深圳经济的飞速发展，使得多年来电力供不应求，加之深圳夏天大量使用空调，峰谷差异大，为应付高峰需求也需配备更多的备用电厂。
纵观深圳此前多次围绕电力所做的改革，包括改革初期吸引电力投资的举措，以及1994年启动电价调节准备金，以“资金池”平衡高低电价对深圳经济发展的制约问题，都是为了面对一个终极问题：高电价。
作为一个因改革而生的城市，深圳曾获得相当大的自主权，其中就包括电价方面的定价权和调度权。深圳在1989年、1993年和1999年做过三次电价改革，许多改革举措现在来看都很超前，其中就包括对输配电网资产成本的核算、建立电价调节基金等。
为了推动深圳1989年开始的电价改革，广东省物价局、广东省经委在1988年联合发布《关于深圳市实行电价改革的批复》，同意自1989年起，深圳市政府物价部门对电价自主管理，实行不同于省的电价体系，这使得深圳市政府获得了区域内电厂的上网电价、销售电价以及电价调节基金的管理权限。
2002年左右，时任国务院总理朱镕基视察深圳时曾提过三点意见，其中之一就是深圳营商成本太高。朱镕基提醒：“香港是世界上综合成本最高的地区之一，香港的今天可能就是深圳的明天。”
彼时，珠三角工商业平均电价每千瓦时比长江三角洲高0.1元。
一边是深圳作为经济特区的发展优势不再凸显，另一边是其他地方为推动地方经济，竞相推出优惠政策，深圳压力很大。2002年-2003年，深圳曾运用电价自主管理权，连续五次调降销售电价，试图减轻工商企业和居民的用电负担，平均降幅达到12%。降价空间来自调低上网电价、降低线损率等方面。其时，深圳从省网购买电量的占比只有30%，大部分用电来源于本地电厂。即便这样，深圳电价水平仍然高于长三角地区，更远远高于全国平均电价。当时上海平均电价是0.56元/千瓦时，深圳平均电价则达0.7155元/千瓦时。
深圳在2003年开始推行高可靠性电价政策，并对部分流通业用户实行电价优惠。但在此后国家发改委和国家电监会针对全国的电价违规全面清理中，深圳的这一做法被认为“违规”超出了地方政府的价格管理权限，电价定价权限随后被上收至国家和广东省。深圳供电局也得到南方电网通知，价格管理归属广东省发改委，“不需要再听深圳发改委的”。即便如此，深圳市政府还在燃料价格上涨最猛的2007年-2009年间，使用过以前年度形成的电价调节准备金，对燃油燃气电厂高峰发电进行补贴。
在广东省发改委资源价格管理处处长李群智看来，深圳几次电价改革的最主要贡献，就是对高需求用电和普通需求用电进行了分类，实行阶梯电价，用电越多电价越便宜，鼓励企业扩大再生产。大量用电每千伏安超过250千瓦时、高需量用电每千伏安超过400千瓦时，电价每千瓦时递减2分。
在2004年及以后的历次电价调整中，尽管深圳不再拥有地方电价定价权，但其上述独立的电价结构体系和分类得以保留。“深圳上述这种电价定价方式比较合理，代表了中国未来电价管理目标和方向。”李群智评价说。
2004年之后，深圳失去的还有调度权。南方电网成立之后直到2013年，深圳电网的调度就归属广东省省网管辖，用哪里的电不用哪里的电由省网说了算。深圳只能坐视电价高企。
这九年间，深圳用电结构也发生颠覆性的变化。2004年前，深圳70%的电从本地电厂采购，30%外购;现在外购比例达到了70%，本地电厂的变成30%。这些外购电由省网趸售给深圳电网，售价约为0.71元。
2003年，深圳从省网趸售的价格不到0.4元，十年间涨了超过0.3元。对深圳而言，这0.71元的高价外购电正是当下深圳高电价之源。
7毛1的深圳与广东之争
“深圳承担了几乎整个广东不发达地区的交叉补贴。”一位深圳市政府的官员对财新记者称。他举了一系列的数据来证明上述论断。
第一组数据是上网电价，即电网购电的成本。2013年，南方电网整体的平均上网电价是每千瓦时0.424元，广东省是0.519元，广州市是0.564元，深圳为0.658元，是全省最高。
但深圳的平均终端销售电价为0.792元，以价差计算的输配环节电价才0.134元;整个广东省电网平均销售电价0.722元，平均输配电价是0.202元，其中广州的输配环节电价为0.232元，广西电网公司0.170元，海南电网公司0.280元，贵州电网公司0.168元，云南电网公司是0.175元。
从这几组数据看，深圳在广东省网中购电成本最高，但在输配环节赚到的价差最少;在广东省的总电量中占比不到七分之一，却贡献了最多的利润——相当于广东省电网40%的利润。
这种“不公”，在2012年广州的趸售价格公布后更为凸显。
自1988年以来，广东省对深圳实行趸售电价，即广东电网卖给深圳的电量独立核算。直到2012年前，全广东只对深圳一个城市推行趸售电价。“只知道省网卖给深圳的趸售价很高，但没可比性，不知道高多少，也就认了。”一直到2012年，深圳供电局、广州供电局从广东电网中独立出来。广州和深圳一样，开始实施趸售电价，深圳才发现“相差那么多”——2013年，广州趸售电价为0.56元/千瓦时，深圳趸售电价为0.66元/千瓦时，两者价差高达每千瓦时0.1元，对应该年广东平均上网电价只有0.52元/千瓦时。
为什么会出现这样的区别?趸售电价是一种“劫富济贫”的安排，高出广东省平均上网电价的部分，实际上是发达地区对欠发达地区的“扶贫”补贴。早在2003年，就有业内人士指出，深圳电价问题应纳入整个珠三角板块来看。决定深圳电价高的因素不仅仅是成本问题，而是体制问题。其中一个主要原因是深圳以较高的省网趸售电价，承担了对粤西、粤北地区的交叉补贴。
对这部分交叉补贴，深圳曾向中央建议，由深圳每年从市政府财政中拿出60亿元作为区域性交叉补贴的替代，来支持粤西、粤北地区的发展。“就不要从电价里补了，因为那就是老百姓在掏钱补。”深圳更不愿看到的是由此推高工商企业电价，进而影响深圳地区经济发展的竞争优势。这个方案并未被采纳。
补贴由暗翻明
补贴由暗翻明，正是在深圳电改中要解决的问题之一。明晰成本结构，将过去一本糊涂账的交叉补贴由暗翻明。
一位投资业内资深人士表示，电价改革的目的就是要厘清电网的两个功能和身份。一是作为公用事业的部分，要有清晰的定价公式;二是对承担一部分因为提供基础服务、社会责任导致的亏损，这部分账要单独算清楚，财政独立，先交后返，或者通过政府购买服务的方式体现。不能像现在这样，两个功能都在一锅粥里。
“过去，交叉补贴就像一个坑，什么都可以往里填，谁也说不清，谁补贴了谁、补贴了多少。”一位国家发改委人士指出，电力系统有很多遗留问题，以前缺电的时候搞集资办电、招商引资，现在一些电厂成了空壳，有的是污染严重被关掉的，有的是老国企不能裁员，虽然不运行了还要给职工照常发工资，让大的发电公司养着。“这些形形色色的由保障制度不完善或者基础治理机制不完善造成的问题，都要由国家兜起来，最终都会进到电价里。从理论角度来说，这么做肯定是不合理，但是从社会稳定角度上看能不给吗?”
除了前述给贫困地区的补贴，交叉补贴还包括高电压补贴低电压，以及工商业用户补贴居民用户的部分。国外的电价，一般是工业电价低而居民电价高。中国正相反。从市场角度来看，同样是架一条线，接入一户居民和接入一家工厂获得的收益完全不同。对电网公司来说，工厂耗电量大，要求的电压等级高，相应的输配成本低，输配电价可相对便宜;而居民用电耗电少，电压等级低，输配成本高，应承担更高输配电价。但国内电价的制定逻辑主要是从“维稳”角度考虑，对居民用电实行政府严格管制的低电价，这部分损失由提高工业用电价格来补。但以全国而论，居民用电所占比例只有不到15%，而工业用电高达75%，另有10%为商业用电。各地居民用电和工商业用电价差从几分钱到几毛钱不等，其中有多少实际用于交叉补贴，一直受到业界质疑。
此外，富裕省对穷困省、城市与城市、城市与农村，也都存在着各种不同形式的交叉补贴。国家的、企业的，各种说不清的费用都用交叉补贴来交代。电价就此成了一本糊涂账。
在前述发改委人士看来，合理的交叉补贴是存在的，但是电网公司必然会利用交叉补贴的“空子”，给自己多算点成本。“这是毫无疑问的，自己报账，内部控制，而且因为信息不对称，一度电多算一两分简直太正常了。”他说，“这次在深圳要做的，就是把账算清楚，再把以后补贴的规则定清楚。按照目前居民、农业这些需要政府承担的算下来，大概需要多少钱，这些钱可以由财政出，也可以在整个输配电价里单设一块交叉补贴的基金。”
深圳方面愿意看到将交叉补贴公开透明化。“这个7毛1里面，有多少是深圳负担东西两翼的交叉补贴，多少是省网网费，多少是平均上网电价，都算清楚，把暗补变成明补。”深圳市发改委人士直言，成本核出来后就清楚了，深圳电网的管理效率是最高的，却因为交叉补贴分摊了整个广东省网的成本。
深圳要推进的不止于此，它希望深圳的这一成本核算工作，能从下往上倒推整个电网。“不要光算深圳的，还去算广东省网、南方电网的，去算每一段输电线路和配电线路。我们希望建立一个新的定价机制，希望将来深圳有自己的定价权和调度权，那样市场化以后，省网7毛1的趸售价我可以不要，自己去云南、三峡买水电，它们发出来才2毛1，我就是加3毛钱过网费，也很便宜。现在2000公里输配线路也才1毛多钱。”谭茂芹表示，“既然国家和中央肯定了我们的成绩，那就把价格管理权给回深圳，放手让我们去做。”
让市场来管
从2003年到2013年的十年里，深圳市一直在争夺失去的电价和调度自主权，并希望提高从本地采购电量的比重。
近十年来，南方电网大力推进西电东送，使得广东地区西电东送电量比例逐年升高，到2014年发电小时数已超过每年4000小时，这些电到广东的落地价格，高的在每千瓦时0.511元，低的只有0.321元，比广东和深圳本地很多火电机组的上网电价都低，相比天然气机组就更有竞争力。这些电部分进入了深圳电网，但这些低成本的电量的接入，好处并没有由深圳享受，深圳只能从广东省网以高价接收倒了一道手的外购电。与此同时，深圳大亚湾核电上网电价是0.42元/千瓦时，但75%供应给了香港，剩下一小部分直接接入省网。上省网后再卖给深圳，就变成0.71元/千瓦时了。“根本没离开深圳的地头，就贵了2毛9。”一位深圳市内部人士称。
另一方面，目前深圳本地电厂的装机容量有12.8吉瓦，正常情况火电机组要达到规模化效应，每年发电小时应达到5000小时以上，如此本地电厂的年发电量为640亿千瓦时左右，可满足80%左右的本地需求。但事实上，由于多年来调度权上收至广东省网，深圳的现实是，随着外购电的比例加大到72%，本地发电厂每年发电小时被限制在900-1000小时，远远达不到规模化效益。发电成本居高不下，发电厂非亏即死。为确保安全稳定的供电，深圳还必须每年拿十几亿元补贴这些亏损的发电厂。这又是一系列计划管制下扭曲的结果。
深圳电网更愿意提高本地电厂的发电量以减少其亏损。有业内人士算了笔账，在目前国际天然气大幅下跌的情况下，深圳地方小的气电厂年发电小时达到4000小时-5000小时，上网电价就可降到比省网趸售给深圳的每千瓦时0.71元更低。“那时深圳还需要买省网7毛1的电吗?直接从辖内电厂就实现了。”
2013年，深圳调度升到与广东省网平级后，也确实做了这个方向的调整。
深圳当地发电企业深能源(000027.SZ)的一位内部人士称，这两年本地机组的上网电量明显感到在往上升，升幅超过10%。“深圳没有直接从大亚湾购电的调度权，要是深圳能够自主调度的话，就可以进一步提高深圳辖区电厂的发电小时。”但这意味着会减少对广东欠发达地区的交叉补贴，所以广东省网严格限制深圳地方电厂的发电小时。
这并非此轮电改要达成的主要目标。在南方电网董事长赵建国看来，深圳试点主要是解决电网输配电价形成机制的问题。对外而言，是搭建市场化竞价上网的平台，输配电价的审核方法和标准有了之后，将来售电侧的开放就有了基础和机制;对电网企业来说，未来投资也需要当地政府的核准，成本怎么花要接受政府监管、向公众公布，逐步走向公开透明，为下一步改革搭建平台。
一位发改委人士则举电监会与发改委争夺电价管理权的例子称，十年争权的结果是老电监会撤销了，发改委也“进去”了几十号人，所以未来的方向，电价不是由哪个部门管，也不是中央管还是地方管的问题，而是要交给市场去管。这意味着未来有权选择交易方式和交易对象的是电厂和消费者。现在的改革要做的是建立一套机制，政府只监管目前垄断的电网的这部分成本，而把能由市场竞争的价格全部放开。
在上述人士看来，价格司也很难。提价时企业藏在后面，它们会通过各种途径来“建议”，但最后调价要由价格司官员来落实，公众要骂也是骂价格司。
“我们在前面当了挡箭牌。看似是我们在定价，但实际上未必反映了我们的意见。”他感慨说。
据财新记者了解，这次由国家发改委主导的改革方向是，从深圳先探出一条路，下一步在蒙西试点，蒙西之后再推广到南方电网和其他地区。蒙西的路径和深圳一样：核定输配电价——发展双边交易建市场——形成上网价——上网价+输配=终端价格。深圳确定了输配电价后，就要着手构建电力市场。
一旦推广到整个南方电网，带来的将是整个议价方式、调度方式和电力运行机制大变迁，也必然带来整个电力系统以效率和环保为基本原则的优化，一些没有竞争力的亏损电厂将被淘汰，那些违背市场基本规律的电网也将闲置。
1分钱怎么降下来
想法有了，真正推动还有大量工作要做。
深圳改革试点的首个监管周期，2015-2017年，深圳市电网平均输配电价水平比2014年的每千瓦时0.1558元要下降1分多钱。
深圳市为城市电网，其中分为220千伏、110千伏、20千伏和10千伏电压等级，根据规划，各电压等级2015年的输配电价水平分别为每千瓦时0.0541元、0.0683元、0.1363元和0.1805元，并且在后两年逐步递减。
发改委方面提供的解释材料中指出，2014年每千瓦时0.1558元的输配电价是按照深圳电网实际购电、售电价差计算得出。虽然2002年国务院有关电力体制改革的方案颁布实施之后，按照成本加收益的方法对输配电价进行核算和监管的思路已经写进后来陆续颁布的电价改革的文件中，但在具体操作中落实，深圳还是第一次。
试点启动之后，2014年10月，国家发改委与广东发改委联合成立了专项调查小组，首先对深圳市电网2012-2014年历史成本进行了严格的成本监审，然后在成本监审核定的历史成本基础上，测定了2015-2017年成本费用，并按准许成本加合理收益的方法，测算2015-2017年的准许收入和输配电价。广东省发改委资源价格管理处处长李群智表示，完成这项任务的关键，“就是核定有效资产，定出成本控制和利润目标，电网企业该赚的钱就在这里了，除此之外都不准赚”。
一位国家发改委人士告诉财新记者，“目前国内核算投资成本往往使用成本加成的方式，只要是发生的成本都算作合理成本，所以电网会有动力做大成本、做大投资，这也是导致目前电力企业的负债率比较高的原因。以后要做新的成本监管体系，成本可以发生，但是定价成本需要由监管部门进行核定，而不是所有的成本都能进入定价成本。”
在多位电力业内观察人士看来，最大的降电价空间，就在于减少乱投资。“多盖楼、乱发工资、维修费用这些若得到控制，也能减一点成本，但不多。最大的浪费是投资，谁来监管投资?投资的浪费有电网的责任，也有政府监管、规划的责任。”前述熟悉电网投资的人士表示，国有企业存在一个很大的问题，就是国家把企业当成一个工具在用，赋予了经济的、政治的、盈利的、非盈利的、社会责任的各种复杂功能，对企业没有一个清晰的、稳定的监管框架。在这种情况下，企业不会去考虑减少投资，电网在建设时会倾向于电压等级越大越好，投资越大越好，而折旧越短越好，“权力的腐败和勾结，也是在投资里面”。
做大折旧在电网公司是普遍现象，因为电网的成本里折旧至少占三分之一。在这次针对深圳电网的成本核审中，刀子主要就切在了有效资产的界定和折旧上。
在最后的审核中，深圳电网有四个大的投资项目被要求推迟或核减，涉及总资金超15亿元。核减的主要原则，一是新增投资项目必须符合规划;二是先解决用电需求，后解决用电可靠性;三是在新增投资总盘控制的前提下，优先考虑负荷过载、线路和站址的更新改造。在这个原则下，多个项目投资被延后。
此外，按照相关性、合理性和必要性原则，核减了不应纳入输配电价测算的、与输配电业务无关和无偿的接收用户，并从严核定和调整了折旧年限和修理费率等。统筹考虑劳动生产率提高、技术进步以及垄断行业工资调整等因素，运行维护费等成本项目的新增费用按每年适当递减核定，输配电价逐年有所降低，强化了对电网企业的成本约束。“原来多有将20年折旧率算成15年以加快折旧的情况出现，严格核定后，按照正常折旧。”
据谭茂芹透露，在核准深圳方面电网企业上报的成本、投资总盘子过程中，“至少砍掉了25%-30%”。
一分钱的输配电价减少，能否最终让消费者受益?广东省发改委方面表示，“这个成果的受益者是广大电力用户。国家发改委已要求广东省发改委根据2015年输配电价下调情况，提出降低深圳市电力用户销售电价的方案，并尽快实施”。
据财新记者了解，按照广东发改委原来的设想，上网电价和输配电价确定之后，先保持销售电价水平不动，中间输配电价重新核定后，无论是增加还是减少，产生的损益都体现在平衡账户里面，平衡账户的金额达到一定程度的损益时，再调整销售电价水平。
在销售电价的调整落实之前，当前电网企业输配电实际收入(销售电价不变的情况下)与准许收入之间的差额，通过设立平衡账户进行调节。多出部分进入平衡账户，不足部分由平衡账户弥补。深圳输配电价改革方案称，监管周期内若某个年度电网企业预测新增的固定资产与实际差异不超过20%时，则当年准许收入和输配电价在本周期不作调整，其差额在下一个监管周期予以调整;若变动差异超过20%，则调整本监管周期内电网企业的准许收入和输配电价。
“新的规则运行两三年后，再根据情况调整。如果运行了发现企业的利润还是很高，收益率参数再调低;如果企业不能承受，就再提高一点。逐步地趋于合理，改变目前随意的调价方式。”一位发改委人士表示。
要管到凳子多少钱一把吗?
对于前述核减的新增投资和拉长折旧年限上，地方不无争议。
深圳方面曾就成本核审提出意见，但最终未被采纳。深圳供电局的一位内部人士在接受财新记者采访时称，深圳电网近几年来每年都在减少新增投资，已从2011年的51亿元逐年减至2014年的40亿元，这次核减后2015年的新增投资将降至38亿元以下。在他看来，国家发改委和广东省发改委就是很想强调，“政府的监管起作用了”。
对此，一位国家发改委人士表示，深圳的输配成本核定出来了，以后一定要逐年降低，不能核完之后还要涨，因为“通过严格的成本监审，肯定要核减部分不合理的支出，降低输配电价，并让最终用户得到实惠。只有这样，改革才能获得更大的支持”。不过，他同时坦承，在确定电网的真实成本上，监管部门的激励也不足。
“对直接经手的官员来说，审下来一分钱，对我有什么好处?如果企业再送点钱，可以多点好处少出力，不更没有动力了?所以，要解决这个问题，就要让市场机制起作用，监管部门把不该管的一定要放开，必须管的一定管住。”
对于让市场机制起作用，国家发改委价格司上下似乎已形成共识。前述发改委人士引述负责监管的官员们在内部开玩笑的话说，“要管到什么程度?企业多买个凳子，都要说明为什么吗?”至于具体的方式，仍在摸索。
据美国州公共事业委员会的经验，调电价是件很难的事情，因为要召开听证会，且每次开听证会必须公布企业的成本和经营状况，还要保证参加听证的人都听得懂，企业压力很大，不愿意申请调价，所以美国的电网经常面临的问题是投资不足。而在中国，如果做成成本加成的方式，企业会更有做大投资的动力。中国的电网公司可作为借鉴的是，是否可以考虑向全社会公开成本和财务报告，让它接受公众的监督。最近国家电网宣布，将在2015年投资4200亿元，这些投资成本最终都要进入电价，如果没有严格的成本监审，没有公开透明的监督机制，很难保证电网不搞“过度投资”。
在深圳的试点中，监管部门正在试图设定一些参数，来建立新的成本监管体系。如成本可以发生，但不是所有成本都能进入定价成本;固定折旧率要参照国际上公共事业企业的平均水平等。
国家发改委经济研究所价格监管研究室副主任杨娟曾撰文指出，要实行对电网企业的成本监管，要求监管机构具备相应的成本监管能力，但前提是被管制企业成本的形成规则须符合监管的需要。电力企业的财务报告应该有详细而且自成体系的报表和科目设置，包括电力资产和运行维护费分类表，以及职工薪酬的明细表。
此次深圳价格改革能比较顺利地按预期推进，也是因为深圳电网提供了具体到包括职工薪酬在内的费用分类，账能算得更清楚。
根据国家能源局2013年的监管报告，南方电网全年的税后净利润为83亿元，同比增长28%，其中55亿元的利润贡献来自广东地区(广东电网、广州供电局和深圳供电局)，深圳供电局公司的净利润为13亿元，其他省份的南方电网省网公司净利润贡献共约为11.6亿元。有南方电网人士认为，深圳已经算是效率很高的供电企业，盈利水平和运营效率较高，维护、管理、薪酬等费用的压缩空间很小。据前述深圳供电局人士称，随着试点改革和国资委的要求，深圳供电局的编制已压缩了一半，这几年薪酬总额一直在降低。
据广东省发改委资源价格管理处处长李群智介绍，因为目前对于什么是输电、什么是配电还没有明确标准，因此深圳试点中并没有分开界定输和配的资产，而是算了输、配、售电网的总资产。“从深圳电力市场的实际情况来看，输配分开不可能短时间内完成，电网垄断经营的格局也不可能短期内打破。”在他看来，这次改革的直接结果，是在厘清电网企业的合理成本问题上先行一步。这一点各参与方都有共识。
对于此次输配电价改革，各方寄望很高，但只是万里长征第一步。在目前深圳地区的上游网络——广东省网以及整个南方电网的输配电成本核算体系还没有建立、市场双边交易还未放开的情况下，即便在深圳范围内能够实现清晰的成本核算，输配电价能压缩的空间也十分有限。
“深圳输配电价改革若能实现一点，即‘逐步取消深圳电压不同等级用户类型销售电价之类的交叉补贴’，就是一件很伟大的事情。”深圳市供电局的一位高层说。
