2013年，在国内外经济的缓慢复苏的大环境下，我国工业能源消费总量快速增长，单位工业增加值能耗下降趋缓，完成年度节能减排目标难度很大。展望2014年，随着国内外经济发展态势趋于稳定，我国工业经济将保持平稳增长，在2013年工业节能目标任务有可能完不成的情况下，节能减排面临的形势将更加严峻。
一、对2014年形势的基本判断
(一)工业经济平稳增长，但节能减排形势严峻
2013年前三季度，我国经济显现出稳中有升、稳中向好的积极变化。1-10月，规模以上工业增加值同比增长9.7%.伴随着工业经济的复苏，工业用电量快速增长(图1)，1-10月，全国工业用电量31402亿千瓦时，同比增长6.6%，增速比上年同期提高3.5个百分点，占全社会用电量的比重为71.7%.
进入2014年，在工业经济平稳增长的预期下，我国工业节能减排将面临巨大压力。首先，国际货币基金组织预计2014年全球经济增长3.6%，将稍高于今年增长水平，总体态势趋于稳定，中国经济将保持7%以上的增速，工业作为国民经济的主体，也将保持较快的增长速度。其次，从工业电力消费弹性系数的变化来看，2013年1-10月，呈逐步上升的态势(图2)，单位工业增加值能耗降幅逐步收窄，说明节能减排能力和空间处于下降状态。一季度单位工业增加值能耗下降7%，二季度为6%，三季度进一步收窄到5%左右，随着工业经济的企稳回升，完成今年下降5%的目标任务难度极大，节能减排压力不可避免会传导至2014年。
(二)四大高载能行业用电量比重持续下降，结构性节能减排效果逐步显现
展望2014年，四大高载能行业用电量比重有望继续保持下降态势，结构性节能减排效果逐步显现。首先，从重点用能行业能源消费情况来看，2013年1-10月份，化工、建材、钢铁和有色等四大高载能行业用电量总和占全社会用电总量的比重为31.1%，明显低于去年同期(33%)，随着产业结构调整的深入推进，预计高载能行业能耗比重2014年仍将保持持续下降趋势。其次，淘汰落后产能工作按计划有序推进，工业和信息化部2013年连续公告了三批工业行业淘汰落后产能企业名单，涉及炼铁、炼钢、焦炭、铁合金、电石、电解铝、铜冶炼、铅冶炼等19个工业行业，要求有关省(区、市)采取有效措施，力争列入公告名单内企业的落后产能按时关停，确保按时拆除淘汰，十二五淘汰落后产能目标任务有望提前完成。再次，战略新兴产业进入发展的快车道，近期发布的《中国战略性新兴产业发展报告(2014)》指出，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》三年来，我国培育发展战略性新兴产业的宏观政策环境不断完善，相关产业规模保持年均15%以上增长，正逐渐成为转方式、调结构、稳增长的重要力量。
(三)西部地区能源消费继续保持快速增长，节能减排形势愈加严峻
西部地区用电量增速将在2014年继续保持快速增长，节能减排形势将更加严峻。根据《各地区2013年前三季度节能目标完成情况晴雨表》，对照各地十二五后三年年均节能任务，前三季度，海南、宁夏、新疆等3个地区预警等级为一级，节能形势十分严峻;广西、贵州、云南、青海等8个地区预警等级为二级，节能形势比较严峻。与十二五节能工作进度要求相比较，海南、青海、宁夏、新疆等4个地区预警等级为一级，云南预警等级为二级。
宏观上看，西部地区正处于工业化快速发展时期，东部沿海地区已处于工业化中后期，工业经济增长西快东慢的格局将在今后一段时期继续保持。根据各省公布的2013年三季报，增速较快的省份主要集中在中西部尤其是西部，10%几乎成了东部和中西部的分水岭。微观上看，经济的快速增长必将带动能源消耗的快速增加，2013年前三季度，西部地区用电保持较高增长，东、中、西和东北地区用电同比分别增长6.4%、6.8%、9.8%和4.4%，其中，西部地区的用电量增速一直保持高位。
(四)应对气候变化竞争加剧，工业节能减排要求更高
2014年，应对气候变化的国际竞争将更加激烈。2013年11月11日，《联合国气候变化框架公约》第19次缔约方会议暨《京都议定书》第9次缔约方会议开幕，相关谈判取得进展，但各方分歧也难以忽视。对发展中国家落实原有承诺的呼声，发达国家出现了不同程度的消极态度，其中日本在2013年11月15日宣布2020年排放目标从之前承诺的在1990年基础减排25%修改为在1990年基础上排放增加3.1%.欧盟对此表示了失望，但欧盟提高关于2020年之前的减排目标的可能性仍然不大，同时，尽管国际民用航空组织否决了欧盟要求单方面征收航空碳税的提案，但欧盟近期又重申了向飞越欧洲空域的外国航空公司征收排放费的议案。
我国总体上仍然处于工业化快速发展时期，但目前二氧化碳排放却已跃居世界第一位，需要承受的节能减排压力明显增大。当前，我国工业发展能耗偏高，要适应当前世界经济和国际贸易发展的趋势，应对气候变化，提升我国工业领域竞争力，十二五后两年必须继续提高工业领域的节能减排水平。
(五)落实大气污染防治行动计划，主要污染物减排力度空前
大气污染问题，既有我国仍处于快速工业化中后期、经济发展方式粗放、产业结构和能源结构不合理的原因，也有静稳、逆温等气象条件的因素，还与大气污染防控能力薄弱、法制体制机制不完善等有关。为此，国务院研究部署了大气污染防治十条措施，发布了《大气污染防治行动计划》(简称《计划》)，提出经过5年的努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少的目标。
展望2014年，《计划》将逐步得到贯彻落实，二氧化硫、氮氧化物等主要污染物减排力度也将前所未有。目前，环境保护部已经提出要尽快做好六方面工作：一是联合5部门印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》;二是分解目标任务，起草《大气污染防治目标责任书》;三是细化配套政策措施，拟定2013年和2014年上半年将出台的20项配套政策;四是积极做好《大气十条》宣传报道工作;五是完善监测预警应急体系，联合气象局印发《京津冀及周边地区重污染天气监测预警工作方案》;六是强化大气环境执法监管。
(六)节能环保产业迎来高速发展期，节能环保产品加快推广应用
加快发展节能环保产业，对拉动投资和消费，形成新的经济增长点，推动产业升级和发展方式转变，促进节能减排和民生改善，具有十分重要的意义。为此，国务院发布了《关于加快发展节能环保产业的意见》(简称《意见》)，提出通过促进节能环保产业发展水平全面提升、引领社会资金投入节能环保工程建设、推广节能环保产品、提高节能环保产业市场竞争力、营造有利的市场和政策环境等措施，实现节能环保产业产值年均增速15%以上的目标。
2014年，节能环保产业将在一系列政策措施的推动下加速发展。首先，为落实《意见》，有关部门正在研究制定节能、环保、资源循环利用等产业的重大技术装备和产品的产业化实施方案，加大节能环保产品的推广应用力度。其次，随着国务院关于加强内燃机节能减排有关意见的落实，及工信部节能与绿色专项行动的展开，也将促进我国内燃机、电机和工业锅炉能效水平的提升。第三，为提升重点行业减排技术水平，环境保护部组织制定并发布了水泥、钢铁、硫酸和涉挥发性有机物等产业的污染防治技术政策文件。
二、需要关注的几个问题
(一)工业结构重化带动下，能源消费总量难控制
2014年，重工业同比增速仍可能快于轻工业，工业结构重化将继续拉动工业能源消费总量快速增长，这将影响我国能源消费总量控制目标的实现。从发展趋势上看，自2012年8月以来连续13个月重工业同比增速快于轻工业。2013年8月份轻重工业走势明显分化，重工业较上月回升0.6个百分点，成为带动整体工业复苏的主要动力，而轻工业增长则大幅放缓2.4个百分点。同时，重工业能源消耗比重依然偏大。2013年1-8月，重工业用电量占工业用电总量的比重为83.3%，其中化工、建材、钢铁、有色等四大高载能行业用电量占工业用电总量的比重为42.7%.
(二)产能过剩现象严重，抑制企业节能减排内生动力
部分行业产能过剩矛盾将在2014年继续影响企业节能减排。根据中国宏观经济信息网对3545家企业所在行业产能过剩情况的调查，71%的企业认为目前产能过剩非常严重或比较严重，企业设备利用率仅72%，比去年低0.7个百分点。同时，产能过剩呈现行业面广、绝对过剩程度高等特点。由于地方保护和缺乏有效退出机制，过剩产能调整工作进展缓慢，67.7%的企业认为，要消化目前的过剩产能，至少需要3年以上的时间。在工业品价格下行压力不减且需求难以大幅回升的情况下，工业企业整体利润改善空间有限，企业效益不好的时候，无资金用于开展节能减排工作，造成工业企业尤其是高耗能企业节能减排内生动力不足。
(三)工业节能减排管理基础薄弱，影响科学决策效果
主要表现在以下几个方面：一是能耗统计数据地方与国家不衔接，这与能源计量装置配备不健全、缺少专业能源统计人员、采用企业自主填报统计数据等有直接关系。我国针对节能减排领域的分析决策主要依靠国家统计局数据，工业行业和企业能源消费的计量、统计数据不足，工业产品单耗等信息难收集，尚未实现工业节能的在线监测，工业用能管理和节能减排政策制定缺乏实时可靠的数据依据。二是能源计量的指标体系尚未建立，全国能源计量的一致性无法保证，对企业节能减排情况无法实施全面的跟踪监察。三是提升重点行业、重点区域、重点流域清洁生产水平需要更多的政策创新。尽快推广工业行业成熟清洁生产技术仍需进一步的政策支持，推进和落实有毒有害原料(产品)替代和工业产品生态设计仍面临一定的困难与挑战。
(四)节能减排标准滞后，无法满足工业绿色低碳发展要求
我国现已发布了粗钢、焦炭、水泥、铜冶炼、轮胎、化工产品等54个国家强制性单位产品能源消耗限额标准，以及30个工业行业的清洁生产评价指标体系。这些标准的出台，对节能减排、淘汰落后产能的促进作用非常明显。但是，目前大部分能耗限额标准值偏低，特别是2008年发布的首批22项中的粗钢、焦炭等，指标已相对滞后。同时，钢铁、电解铝、电池等行业的清洁生产评价指标体系是根据10年前我国相关行业清洁生产水平制定的，部分内容已不满足行业绿色发展的要求。此外，目前所有工业行业还没有相应的用水、用地指标。标准的滞后和缺失将严重制约节能减排工作的深入推进，无法满足工业绿色低碳发展要求。
三、应采取的对策建议
(一)控制两高行业过快增长，严格新上项目能评环评
一是尽快修订两高产品能耗限额标准，提高标准的限定值及准入值，尤其是2008年发布的首批22项中粗钢、焦炭等产品，优先启动其标准修订工作。二是继续严格控制两高产品出口，完善加工贸易禁止类和限制类目录，禁止高耗能、高排放和资源类产品加工贸易。三是加强项目管理，严禁核准产能过剩两高行业新增产能项目，坚决停建两高行业违规在建项目。四是严格节能评估审查和环境影响评价，提高两高项目准入门槛，新上两高项目的能效、环保指标要达到国内同行业、同规模领先水平。
(二)化解产能严重过剩矛盾，继续推进结构性节能减排
一是切实落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，以钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业为化解产能严重过剩矛盾的主要对象，同时指导其他产能过剩行业化解工作，逐步实现相关行业产能规模基本合理、发展质量明显改善、长效机制有效建立的目标。二是按照工业和信息化部、发展改革委、财政部等部门《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》要求，以钢铁、水泥、电解铝、稀土等行业为重点，推进企业兼并重组，调整优化产业结构。三是工业和信息化主管部门尽快研究制订工业行业的用水、用地标准，用节能减排要求优化产业结构，促进结构性节能减排。
(三)加快研究制定差异化的节能减排政策
一是研究制定区域工业节能减排差异化政策，在淘汰落后产能、新上项目能评环评以及节能减排技改资金安排等方面，充分考虑东部与中西部的地区差异;二是研究制定工业行业节能减排差异化政策，在节能减排技术装备推广、能源消耗和主要污染物排放总量控制等方面，充分考虑重点行业与一般行业的差异;三是研究制定工业企业节能减排差异化政策，节能减排服务、绿色采购、绿色信贷等方面，充分考虑大企业与中小企业的差异。
(四)用信息化手段完善节能减排管理体系
一是要推动工业用能设备ip化，绿色网络控制协议在钢铁、石化、有色、建材等用能行业开展试点应用，总结经验，不断完善标准并逐步推广。二是要建立工业能耗在线监测平台，完善能源计量和标准体系。运用通用的监测指标体系、规范的数据接口，实现能耗数据实时采集、汇总分析和预测预警等功能，对各地各部门节能减排政策制定、措施落实、资金支持等提供系统支持。三是要在工业重点用能领域和节能环节大力推进数字能源，如智能电机、工业锅炉窑炉远程监控系统、能源管控中心、流程工业能源在线仿真系统等。四是实施企业数字能源分级管理，推动企业数字能源朝着更高等级方向发展，从而最大限度提高企业能源利用效率。
(五)加快建立和完善工业节能减排标准体系
一是扩大终端用能产品标准制(修)定的范围，推动工业设备、家用电器、照明器具、商用设备、交通运输工具、电子信息通讯产品节能减排标准制(修)订，促进终端用能产品能源利用效率水平的提高。二是加快生产过程中单位产品能耗限额标准制(修)订工作，将能耗限额标准从工业重点用能行业扩大到一般用能行业，严格执行各种生产工艺、设备和技术的节能减排标准。三是加强工业节能减排配套标准的制(修)订工作，加快工业节能设计标准、能量平衡标准、能耗测试与计算标准、能源消耗限额标准、节能监测标准、能源审计标准、高效节能产品及装置标准、节能综合管理与评价标准的制(修)订。四是积极推进节能服务标准的制(修)订，做好节能效果检验评估标准、节能减排检测评价标准的制(修)订和推广。
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