2013年11月，党的十八届三中全会提出“推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”而政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership，简称PPP)属于特许经营的范畴。随后，国务院、国家发展和改革委员会、财政部相继发布关于PPP模式的众多政策文件，安徽、浙江、四川、河南、江苏等省份相继出台了地方性的PPP模式政策文件，财政部和部分地方政府设立了PPP中心，负责PPP项目的推进工作，社会资本对此产生了极大兴趣，金融机构也采取相应的支持措施，在全国范围内掀起PPP热。
PPP模式的复杂性需要借用“外脑”
仅以以下两个PPP模式的主要特点，即可知PPP模式的复杂性，这需要政府或社会资本借助“外脑”的力量，高效、保质完成整个PPP模式的设计、建构、全生命周期管理。
(一)PPP模式涉及众多主体
根据2014年12月30日财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)所附《PPP项目合同指南(试行)》，PPP模式涉及众多主体，具体如下：
1、政府。政府在PPP项目中，需要同时扮演以下两种角色：作为公共事务的管理者，以及作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人)。
2、社会资本方。是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业等。
3、融资方。PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。
4、承包商和分包商。在PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一个重要因素。
5、专业运营商(部分项目适用)。根据不同PPP项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。
6、原料供应商(部分项目适用)。在一些PPP项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目的平稳运营至关重要，因此原料供应商也是这类项目的重要参与方之一。
7、产品或服务购买方(部分项目适用)。在包含运营内容的PPP项目中，由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证项目未来的稳定收益。
8、保险公司。由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。
(二)PPP模式涉及众多运作方式
根据2014年11月29日财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)，PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。各项运作方式的含义如下：
1、委托运营(Operations&Maintenance，简称O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
2、管理合同(ManagementContract，简称MC)，是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式。合同期限一般不超过3年。
3、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer，简称BOT),是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
4、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，简称BOO)，由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
5、.转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，简称TOT)，是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
6、改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，简称ROT)，是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
多方专业机构将介入PPP项目
(一)投资咨询机构将介入PPP项目
根据财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，PPP项目要经过定性和定量两方面开展的物有所值评价工作和财政承受能力论证。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。定量评价工作由各地根据实际情况开展。
财政承受能力论证，是为确保财政中长期可持续性，财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
投资咨询机构将参与到社会资本对PPP项目的考察中来，为社会资本提供咨询服务。
(二)专业律师事务所将介入PPP项目
根据《PPP项目合同指南(试行)》以及《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，PPP项目须搭建风险分配基本框架。要按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
同时，PPP项目中，涉及到庞大的合同体系并须设定相应的边界条件，合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
(三)招标代理机构将介入PPP项目
根据2014年12月31日财政部印发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
同时，为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广PPP模式等工作需要，根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规，财政部制定了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，并于2014年12月31日印发。据此，竞争性磋商一词，有了完整的程序性规定，而招标代理机构，在PPP项目中，也将留下他们的身影。
(四)财务、税务、技术等中介机构将介入PPP项目
根据《PPP项目合同指南(试行)》等其他文件，PPP项目的付费机制包含使用者付费(UserCharge)、可行性缺口补助(ViabilityGapFunding)和政府付费(GovernmentPayment)三种，而针对每一种付费方式，均需要对收支予以衡量，尤其是在可行性缺口补助和政府付费方面，因可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。而政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费(AvailabilityPayment)、使用量付费(UsagePayment)和绩效付费(PerformancePayment)。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。
同时，PPP项目会涉及到税务、技术、评估、审计、保险代理等中介机构的介入。
