2010年以来，随着地方政府债务规模不断扩大和国家加大对地方融资平台公司清理整顿力度，在基础设施和公共服务领域通过PPP模式引入社会资本得到各界的高度重视。特别是去年国务院颁发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），要求彻底剥离融资平台公司的政府融资职能之后，社会各界对于PPP的关注与讨论更是呈白热化的状态。
多位业内专家向中国经济导报记者表示，2015年，随着金融机构的全面对接和试点项目的示范效应，PPP将进入深化发展的下一阶段。
初步动员已经完成深化学习还需继续
“忙！”几乎所有的PPP业内专家在形容自己2014年的工作状态时，都是这个字。各部委忙着起草文件、发布政策。律师、咨询机构、大学教授忙着向中央部委建言献策，同时向各地方政府解读政策、进行PPP培训。而各地方政府忙着学习和推出PPP试点项目。
“让全社会了解PPP，让社会资本明白政府的态度，大量文件的出台形成了强大的政策导向，吸引各路人马杀向PPP。可以说初步动员的工作已经完成，PPP的基本概念、政策背景对于地方政府或者社会资本，几乎是无人不晓。”济邦咨询董事总经理张燎对中国经济导报记者说。
“但是，大多的PPP项目建设属于地方事权，从中央部委几个文件政策的推出到具体工作有序、顺利地进行还有很长的距离。由于PPP项目的复杂性和专业性，随着项目工作的推进，还是暴露出了地方官员对于PPP认知和操作能力不能满足现实需要的问题。”张燎建议道，“针对当前各级政府部门自身对PPP运作相关知识和经验缺乏的问题，应当有组织、有计划地开展专门的PPP培训，增进政府部门特别是经办人员对PPP的认识和了解，提高政府部门实施PPP项目和实施有效监管的能力。”
国家发展改革委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平还建议道，各地方应当建立PPP部门联席会议制度。建议会议由地方发展改革部门和财政部门牵头，住建、交通、工信、水利、环保等部门参加，重点研究解决三类问题：一是有关PPP法律法规实施中的问题及其与既有法律法规协调问题；二是重大PPP项目的投资、价格、税收和土地等支持性政策；三是重大PPP项目建设和运营中的突出问题。“我国近30年的PPP实践中，大量的外企、国企、民企已经参与进来了，各方权利义务边界清晰，收益模式明了的项目已经得到了实施。剩下的，多是需要大量投入和设计，方可成形的项目了。”吴亚平指出。
融资成为下阶段主要任务
“随着PPP各项目采购程序的逐渐完成，政府与社会资本完成签约的越来越多。下一步，寻求融资支持将成为PPP工作的重点之一。”张燎说。大岳咨询总经理金永祥也告诉中国经济导报记者，“2014年PPP热是虚火，一是在中心城市热度非常一般，二是民营企业一直疑心重重，致使金融机构对于PPP没有太大反应。到年末，金融机构终于感觉到‘狼来了’，对于PPP态度急速升温，具有指标意义的是请我们讲PPP的金融机构排了队。慢慢的，金融机构开始了解PPP内在的结构设计和风险管控措施，从而改变自身的风控文化。”“我认为这个过程会持续到2015年的下半年，金融机构对PPP的认识才会到位准确。”张燎说。
“很多基础设施建设的PPP项目动辄几亿甚至几十亿，上百亿，往往一个大的PPP项目需要要几个银行财团联合投资，才有可能完成融资责任和融资过程。”中国国际工程咨询公司研究中心处长、教授级高级工程师徐成彬说，“而金融机构也需要资金出口。以往银行表外业务多以明股实债的形式投向了平台公司，随着平台公司政府融资功能的关停，平台公司失去了对表外资金的吸引力，但表外资金数额巨大，PPP项目就成为最具潜力的资金输出口。”
PPP融资不同于以往抵押融资、担保融资，项目融资主要依赖项目自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖项目的投资者或发起人的资信及项目自身以外的资产来安排融资。建设运营PPP项目的项目公司通常为一家有限责任公司，仅负有限追索责任。如果项目失败了，母公司不承担赔偿责任。“虽然将项目风险转嫁给了银行，但银行可以相应提高贷款利率。并且，如果银行选择正确，得到的是长达二三十年稳定的收益。”徐成彬说。张燎表示，PPP模式应用给商业银行基建融资业务带来的最大变化之一是客户对象和关注重点的改变。从瞄准政府客户到主攻PPP项目投资人/社会资本及其设立的项目公司；从注重政府财力和信用考察，到更加关注PPP项目基础交易的质量和财务可行性。银行需要习惯于和更广泛运用依靠项目自身现金流及项目资产权益保障的有限追索项目融资，提供长期限债务融资。需在传统担保方式之外，尝试主要靠收费权、合同收益权、保险权益转让及直接介入等综合增信担保措施。
对于其他金融机构如何对接PPP项目，张燎也有自己的思考。第一关于券商，他认为，金融机构中，券商在PPP介入深度不太可能超过银行、私募基金和信托，其发力点主要在地方政府债、项目收益债、ABS等固收类产品，资管计划及PPP项目并购财顾业务上寻找机会。
第二关于信托，信托在PPP业务中其实处于非常尴尬位置，既不如银行贷款成本低成为PPP项目债务融资主渠道，又不像真正的基础设施基金能提供PPP项目股权资本，甚至比不上券商可以承销发行项目收益债。但信托可以在两方面对接PPP业务，一方面是做PPP项目过桥性融资，以名股实债、高息债或夹层融资形式介入，对应风险较高的PPP建设期；另一方面是发起和管理信托计划，作为基础设施基金的优先级投资人。
第三关于保险，保险资金“安（全）、大（额）、长（久期）”的特点，本应是基础设施最佳资金来源之一，但囿于现行监管政策和交易结构特点，参与PPP业务的对接点有：资产端，专项债权计划可以为大型PPP项目解决部分债务融资并且通过保险资管公司等工具，险资成为PPP基金的优先级LP（有限合伙人）是很有前景的资产配置方向。负债端，保险公司开发信用险种，为某些政府付费PPP项目的履约风险承保，可增加PPP项目结构设计的灵活性。
试点项目发挥示范作用
财政部于去年12月，公布了30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及多个领域。财政部表示，PPP示范项目实施是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。对于这些项目的进展，金永祥表示，这些项目都在推进当中，近两个月内还无法签约，仍需要做大量前期准备工作。
安徽池州市污水处理及市政排水设施政府购买服务项目是目前这30个项目中首例签约的，于今年1月1日开始建设。该项目创新的一点是“厂网一体”市场化运营。池州项目是按照“以市带县”方式，将市区及各县区项目整体打捆，包括污水处理厂、市政排水管网、泵站等，通过“厂网一体”实现排水管理行政权力归集和运营主体合一。该项目总投资7.12亿元，将池州市目前两座污水处理厂污水、雨水750公里排水管网、7座污水泵站打包作为一个整体，授予项目投资公司特许经营权。
并且，不同于其他的PPP项目，池州项目中采取中标单位持股80%，池州自来水公司持股20%的形式，组成混合所有制公司，来实现社会资本和政府补贴的有效结合。“这样的作法，既充分体现了社会资本与政府的合作，也调动了社会资本与政府的积极性，堪称该项目的一大亮点。”作为该项目的财务咨询方的金永祥分析道。据了解，在池州项目出台之后，社会资本对其格外青睐，不少金融机构争相对其贷款。而目前，经过了两个多月的运转，据金永祥的介绍，该项目正在按照合同进行，移交已基本完毕。“现在池州每天都有几波人前来交流、学习，令接待人员压力倍增。当从另一个方面讲，池州项目也起到了示范的作用。随后辽宁大连、安徽铜陵也是按照池州模式进行操作的。”
另据中国经济导报记者了解，我国首个集河道治理PPP、竞争性磋商、海绵城市改造于一体的项目——南宁“海绵城市”试点项目——竹排江上游植物园段（那考河）PPP项目采购工作在今年2月正式完成，成为广西首个签约的PPP项目。据介绍，该PPP项目由南宁市政府授权南宁市城市内河管理处采用竞争性磋商方式采购，北京城市排水集团有限责任公司中标。按照工作计划，投资人中标后30天内在南宁组建项目公司，随即开展项目建设各项前期准备工作，力争在2015年3月30日前开工建设。
海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。该项目引入北排集团作为社会投资人与政府方合作10年，由社会资本承担大部分的风险，政府以按效付费的方式，通过绩效考核逐年支付服务费，减轻了政府的风险和负债。“本项目的成功采购，为南宁市其他内河的综合整治从建设理念到融投资、运营、管理、移交等工作提供了经验借鉴，对南宁市实施“中国水城”建设，打造水生态文明城市和“海绵城市”具有重大意义，并产生深远的影响。”作为南宁市政府项目交易顾问的张燎说道。
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PPP项目运作过程
1、政府主管部门（投资主管部门、行业主管部门或专门的PPP推进机构）根据经济社会发展需要，研究策划或选定PPP项目，并授权有关机构（如投融资平台公司、国有企事业单位）作为项目发起人。
2、授权机构组织项目可行性研究，确定项目目标和产出、服务范围、需求量、建设规模、建设内容、建设标准、选址等内容。完成项目可研报告报批手续。
3、根据项目可研报告及其批复结果，聘请专业化的咨询机构研究制定PPP实施方案，包括：PPP方式、投融资政策、招标方案、社会投资者的准入条件（资产规模、专业资质、专业人员资质、经营业绩、相关项目经验等），盈利模式、价格形成机制、监督评价、资产移交办法等。
4、组织实施项目法人招标（公开招标、邀请招标或竞争性谈判、竞争性磋商），主要工作包括编制招标文件，确定协议（如投资合作协议、特许经营协议、服务购买协议、租赁协议）主要条款，制定评标条件和标准，面向社会招标，择优选定中标者，商务、技术谈判，签署相关协议。
5、中标企业（与政府授权机构）组建项目公司，组织编制项目初步设计和概算以及施工图设计，完成项目开工前其他各项审批手续。
6、项目公司具体负责项目的融资和建设管理等工作。项目建成后，项目公司承担运营和维护工作。
