2015年4月16日，“水十条”千呼万唤始出来。
近年，中国政府宣布开展大规模环境治理，实现生态文明，三大污染战役分别在大气、水和土壤领域打响。2013年“大气十条”发布，随后各地出台实施细则并投入巨资治理大气污染。此次，第二个纲领性文件“水十条”发布。
“水十条”出台有多难?——历时两年，30易其稿。一个不可忽略的背景是，中国在上世纪90年代起曾进行为期十多年的治水行动，但并未成功。
“水十条”被公众寄予厚望。这一次，中国治水行动能成功吗?这是留给“水十条”的历史课题。
“水十条”全称《水污染防治行动计划》，开篇直陈“三步走”目标：到2020年，全国水环境质量阶段性改善;2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复;本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。
从目标看，中国水环境的彻底改善，得到35年后的2050年。编制组就此提醒公众不必悲观，“水十条”2020年的阶段性改善目标如能实现，公众身边的黑臭水体会大量消失，饮用水源会大有改善，该近期目标已然较为扎实。
“水十条”中，2020年的阶段性改善目标涉及六个方面，分别为七大重点流域，黑臭水体，集中式饮用水水源，地下水，近岸海域，重点区域(京津冀、长三角和珠三角)丧失使用功能水体。六方面均有具体指标要求。
“‘水十条’都是实招，直击要害。”编制技术组组长、环保部环境规划院副院长吴舜泽告诉财新记者。这六方面的指标可细化为26项具体要求，238项硬措施，每项措施都列出具体牵头和参与部委，这在国务院文件中颇为罕见。
按照“水十条”设计，到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类(三类)的比例总体为95%左右。
冰冻三尺，非一日之寒。中国治理水污染，也如治理大气污染一般，需要较为漫长的时间。
然而，解决温饱后对生存条件日益敏感的中国公众，已然无法再容忍又一轮的水治理失败。“水十条”功效如何，公众拭目以待。
大国水承诺
吴舜泽用“抓好坏两头”来概括“水十条”的治理思路。
环保部发布的解读称，“好水”与“差水”,分别对应I-III类(一至三类)与劣于V类(劣五类)水质的水体,“中间”指IV-V类(四至五类)水质的水体。
在“水十条”中，“好水”重点是指饮用水源，是保护的重点;“差水”重点指污染严重的劣V类水体和黑臭水体，是治理的重点。
那么“水十条”中，中央政府在2020年前对六大方面作了哪些承诺?如何“抓好坏两头”呢?
第一，七大重点流域方面，“水十条”提出的七大水系达到或优于Ⅲ类比例总体达到70%以上。
七大水系是指长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河。吴舜泽告诉财新记者，七大水系2013年的Ⅲ类水以上的比例为66.7%，与70%的目标相比，要提高3.3%。
具体来说，到2020年，长江、珠江总体水质达到优良，松花江、黄河、淮河、辽河在轻度污染基础上进一步改善，海河污染程度得到缓解。
三峡库区水质保持良好，南水北调、引滦入津等调水工程确保水质安全。太湖、巢湖、滇池富营养化水平有所好转。白洋淀、乌梁素海、呼伦湖、艾比湖等湖泊污染程度减轻。
“水十条”还要求——加强良好水体保护。对江河源头及现状水质达到或优于Ⅲ类的江河湖库开展生态环境安全评估，制定实施生态环境保护方案。东江、滦河、千岛湖、南四湖等流域于2017年底前完成。浙闽片河流、西南诸河、西北诸河及跨界水体水质保持稳定。
第二，黑臭水体方面，“水十条”要求，到2020年，地级及以上城市建成区黑臭水体控制在10%以内;到2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。
此举，意味着公众在2020年左右在地级以上城市建成区中，将基本看不到黑臭水体，在2030年则在所有城市建成区里看不到黑臭水体。当然，该目标没有提及乡村和集镇的黑臭水体。
第三，集中式饮用水源方面，“水十条”提出到2020年，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于III类比例，总体高于93%(按水源地个数计算)。
财新记者查阅2013年《中国环境状况公报》发现，当年地级及以上城市集中式饮用水水源地达标取水量为298.4亿吨，达标率为97.3%。
为何五年后的目标“更低”?
对于表面上的数字落差，吴舜泽向财新记者解释，这是因为两者统计口径并不相同。此次“水十条”对地级及以上城市集中式饮用水水源水质指标，采用了水源地个数比例的计算方式，这比2013年《中国环境状况公报》中使用的取水量达标率概念，在治理时更有针对性。
第四，地下水方面，“水十条”提出，2020年将全国地下水质量极差监测点比例控制在15%左右。
《中国环境状况公报》显示，中国2013年该比例为15.7%。此次的目标是降低0.7%。
第五，近岸海域方面，中国2013年近岸海域水质优良(Ⅰ、Ⅱ类)比例为66.4%，“水十条”要求达到70%左右，提高3.6%。
第六，“水十条”提出，京津冀区域丧失使用功能(劣于V类)的水体断面比例下降15%左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。
有些公众看到上述数字，可能会有些“失望”，并可能得出改进不大的“结论”。就此，吴舜泽告诉财新记者：“对于地下水等部分指标，是‘稳中求进’，因为其治理难度大，并且质量改善有滞后性，不会立即好转。”
吴舜泽说，编制组是根据过去三年间的水质现状，再加上点对点水质分析、综合考虑改善目标的经济技术可行性等，综合确定2020年目标的。
未来五年，极差地下水极差比例将控制在15%左右(较2013年降低0.7%)，地级以上城市集中式饮用水水源达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%(较2013年提高0.2%)。对于这样细微的数字变化，吴舜泽向财新记者分析，这是因为地下水污染防治、饮用水水源保护是一个长期的过程。
“地下水传播规律、扩散影响非常复杂，把所有的污染源切断之后，还有漫长的修复过程，不是一两年内能够解决的。极差地下水不可能短期内有一个过山车或者大幅度的改善。”
再如饮用水，“很多水源地都是开放式水体，在大江大河上，受上下游影响非常之大，达到Ⅲ类水质后，要想显著提升，也非常困难。”
全国800多个地级及以上城市集中式饮用水源地，“掰着指头数”，未达Ⅲ类标准的50多个。““我们就是针对那50多个来的。”吴舜泽说。
如何落实水承诺
参与“水十条”编制的多位专家告诉财新记者，像“大气十条”一样，“水十条”是一个纲领性文件，各省市将制定“水十条”的落地文件，任务会层层分解，最终成为一个个现实的具体措施和工程。
如何建立部委协作机制，被认为是“水十条”能否落地的关键。“水十条”出台过程也征集了30多个部委的意见。吴舜泽说，牵头部门都会有一个时间表，“水十条”之后，各部委会有细化的实施方案。
“水十条”明确提出“严格目标任务考核”：国务院与各省(区、市)人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，切实落实“一岗双责”。每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核，考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。
“一岗双责”意味着各级政府在抓部门行业管理时，同时要抓好环保工作。
有环保专家观察认为，中国未来的环保治理体系可能会发生变化，各个部门都要担负起环境保护的职责，而由环保部门来当“警察”。
吴舜泽透露，“清单式管理”是“水十条”的重要监管模式，其将目标细化至年度。财新记者将“清单式管理”模式简单举例如下：
在“水十条”中，2015年底前中国要做的事有：
县级及以上城市全面实行居民阶梯水价制度;
京津冀、长三角、珠三角等区域建立水污染防治联动协作机制;
完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作;
地级及以上城市建成区完成黑臭水体排查，公布黑臭水体名称、责任人及达标期限;
各级政府制定并公布水污染防治工作方案，逐年确定分流域、分区域、分行业的重点任务和年度目标。
2018年起，中国所有县级及以上城市饮水安全状况信息都要向社会公开。
2018年底前对3300万亩灌溉面积实施综合治理，退减水量37亿立方米以上;投入使用的沿海船舶执行新的标准;单体建筑面积超过2万平方米的新建公共建筑，北京市2万平方米、天津市5万平方米、河北省10万平方米以上集中新建的保障性住房，应安装建筑中水设施⋯⋯
“这个时间表相当于党中央、国务院对全国人民的承诺。承诺了，就得办到。”吴舜泽告诉财新记者，“要求大家做到什么，是很明确的。时间表是约束大家的，我们自己也会有年度考核，对节点性任务的完成情况进行考核。”
有参编专家建议财新记者，媒体应该对上述时间表进行追踪问责。
除了清单式管理，落实“水十条”的另一个手段是“信息公开”。
“大气十条”的突出亮点，就是公布空气质量监测排名的前十名和后十名城市。现在的“水十
但水环境状况排名，较之大气要困难得多。
“空气质量监测结果，只需一小时就能向社会公开，质量控制也做得比较好，而水很多地方是要靠手工监测，频次也不像大气这样高。”吴舜泽说，“ 相对于大气，水的区域性、流域性特点明显，比如海河流域 京津冀和南方的丰水地区城市水环境质量就会有比较大的差异。 还有比如说流域性的问题，上游对下游的影响，如何界定责任，技术难度、管理难度都比较大。”
参编专家之一、江苏省环保厅副厅长柏仇勇告诉财新记者，饮用水水源地的水质检测，包括一月一次的24项常规检测指标，和一年一次的109项全指标检测。但“水十条”的考核办法更加严格——检测指标、频次都变多，之后的最好、最差十个城市都将据此排名。
据介绍，该考核办法正在环保部内讨论，落地不远。
宣战黑臭水体
“水十条”的六大方面指标中，黑臭水体概念相对较新。“我个人体会到，在这里面最难办的，可能就是城市黑臭水体的治理。”吴舜泽说。
什么是黑臭水体?吴舜泽解释，地表水是理化指标，而黑臭水体是感官指标，老百姓用眼睛看、鼻子闻，也能判断出来。
具体到界定标准，目前各地不同，主要是溶解氧(DO)和氨氮。以江苏为例，水中溶解氧(DO)小于2毫克/升，氨氮大于8毫克/升。
编制组在研究过程中，将中国与其他发达国家进行分析对比，发现后者在人均GDP7000美元—8000美元时，和中国的Ⅲ类以上水比重差别不大，但V类水很少，劣V类水体乃至黑臭水体更少，“也许这就是差距之所在。”吴舜泽说。
他认为，过去抓大江大河比较多，但前些年网上“让市长下河游泳”等言论，反映出老百姓重点关注的大多是黑臭水体。
“水十条”要求，“地级及以上城市建成区应于2015年底前完成水体排查，公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。”
虽然目标既定，但是各地具体的黑臭水体底数不清，还要进行排查。吴舜泽告诉财新记者，现有目标是在抽样调查的基础上做出，“全国各地有差异，南北方差异也比较大。”
据不完全统计，现状不容乐观：浙江垃圾河、黑臭河共计1.2万公里，约占总长度的10%;江苏省城市黑臭水体约占河道总数的20%;河南18个城市有34条黑臭河流,占河流总数的 56.7%;广州市黑臭水体约135 个，占河涌总数的58.7%。
吴舜泽用“差中更差”来形容黑臭水体的治理难度，“从客观规律来讲，城市水体排污量相对比较大，污染比较集中，很多城市水体缺少径流量，没有生态流量，治理起来相对比较难，水质改善见效比较慢。”
对于黑臭水体的治理，已经深入到“毛细血管”。吴舜泽说，这和大江大河的管理不一样。“水十条”明确住建部为牵头单位，“采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态修复等措施，每半年向社会公布治理情况。”
“老百姓有最大的发言权。”吴舜泽说，“水十条”的要求也很直观，“于2017年底前实现河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口。”
另一位参编专家也告诉财新记者，黑臭水体的排查其实很简单，各级政府发动公众参与排查、举报，一个月内就能查清。
虽然全国要在2020年前将黑臭水体控制在10%之内，但“水十条”对直辖市、省会城市、计划单列市建成区提出更高要求，要于2017年底前基本消除黑臭水体。
关于黑臭水体的界定标准，吴舜泽说，接下来应该会制定，但到底是针对黑臭水体的单行文件，还是在综合类的考核办法中予以明确，仍然未定。
