环保部3月25日公布《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》，要求全国环保系统环评机构分三批，在2016年底前全部脱钩或退出建设项目环评技术服务市场，环保部直属单位的8家机构今年率先完成。
无独有偶，3月16日环保部对环评审批做出重大调整，将火电站、热电站等项目的环评审批权下放至省级环境保护部门。环保部将审批权下放意在解决什么问题?《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)2003年9月施行，从执行情况来看，又存在哪些突出问题?
日前，记者采访了国务院参事室特约研究员、全国人大环境与资源保护委员会调研室原主任徐晓东。
让环保工作前移
记者：当时为何推出《环评法》?
徐晓东：这一法律的前期准备工作开展了很久。当时认为，环境保护不能只停留在末端治理，还应该注重项目前端预防污染，即事先要对建设项目进行环境影响的评估。这意味着环保工作重心从事后治理向事前预防转移。
当时，对于法律的具体条文和内容，各个部门之间也存在不同意见。经过沟通、讨论、协商，各方面对项目环评认识一致，而对规划环评和战略环评的看法还有差距，所以这方面的内容比较薄弱和笼统。
记者：如何评价《环评法》10多年来的实施效果?
徐晓东：环评对推动环境保护还是起到了很大的作用。特别在控制项目节奏和环境保护把关方面作用突出。
但是从全国环境质量看，还存在诸多不理想的情况。一是执行中存在有法不依、执法不严，环评走过场和“红顶中介”寻租的现象。不过，这不是《环评法》一部法律存在的个别情况，是各项法律都存在的通病。另一方面，《环评法》本身在制度设计、衔接方面存在缺陷。这些缺陷也是所有法律都难以避免的。
不应与环境容量“脱钩”
记者：漏洞、缺陷主要是指什么?
徐晓东：我个人的看法，主要有两点。一是，怎么实现立法的目标，即怎么从源头上控制污染、防止对环境和生态的破坏?在这方面，《环评法》内容存在不足。二是，在做好环保的同时，如何为科技创新留出足够的空间，而不是成为其障碍。
在调研中，我们发现一些负面例子。在执法查检时发现，选用什么样的环保技术是由其目录规定的。项目如果想通过环评，就必须选用目录中的技术、设备。而新的技术、设备肯定不会在目录之中。
一个典型的例子是，2007年一家煤电厂准备采用一项新的脱硫技术，该技术能够在脱硫中生产出单体硫而不是硫酸钙。项目送去环评时，环评机构审核的人说目录中没有，建议他们采用目录中已有技术。企业为了过环评关，就更改了计划方案，环评顺利通过。该电厂不甘心，在建设项目时仍然采用了这项新技术。验收时发现更改了环评的方案，不予以验收。全国人大环资委调研组到省里调研时，该省人大和发改委汇报了这件事。全国人大环资委派一位副主任率队去现场查看后，打电话通知环境部环评司派人去实地验收，如果检测合格就允许生产。至于有没有通过验收，我不是特别清楚。但据我了解，后来这个技术很流行。
记者：刚才提到的《环评法》内容存在的不足主要是指什么呢?
徐晓东：问题在什么地方?简单说，关键在于环境质量与污染物排放标准脱节。
要维持良好的环境，必须使污染物排放总量小于环境容量。所以排放标准必须与环境容量和标准挂钩。
我们是如何管理这种排放呢?现行的环境保护法律对污染源实行浓度管理。对每种污染源设定排放的标准，只要达标排放，就合法。这个标准是由谁确定的?由国家规定的排放标准是国标，也有地方标准。地方标准必须高于国家标准，所以国标是最低要求。
正是由于这种全国统一的排放标准，造成了全国环境的持续恶化。各个区域的环境容量不同，国家统一标准与各地的环境容量脱钩。企业按照排放浓度指标管理排放，即使没有违法排污，都是达标的，也会使环境恶化。
举个例子。良好的环境就是一盆清水，企业排放就是每一滴墨水。企业排的水都达标，并不违法，但老百姓看到的水又脏又臭，把愤怒矛头都指向政府，说政府不作为，保护环境不力。出现这种情况就是环保法律的缺陷造成的。事实上，政府要对环境质量负责，而不仅是监管企业排放达标不达标。
所以，我曾经建议，废掉全国统一的污水排放标准，而把制定排放标准的权力交给地方环境保护部门。各地政府在环境容量既定的情况下，确定项目数量和排放量。如果批10家企业，那每家获得1/10的环境容量，批100家，那每家就得到1/100，这样管理才能保证当地的环境质量达标。可见，环境容量才是最核心的问题。
记者：怎么确定环境排放权?
徐晓东：环境容量是公共资源，公平分配最好的方式是公开拍卖。我建议采用招投标，而不是行政审批。例如，把当地的环境容量分成100份，然后进行招标，价高者得。拍卖收入作为公共财政收入。拍卖取得的排放权作为用益物权，可以进行交易。企业上项目，首先要从市场上取得排放指标。或者参与竞拍，或者从其它所有者手中购买。公益性的项目可以通过划拨的方式取得排放指标。
需要强调的是，这些收入不应用于治理污染、保护环境，因为环境保护的基本原则是污染者付费，即“谁污染、谁治理”。现在有人建议资源税要根据治理污染的成本来定，这不合适。征收环境税并不是将治理环境的责任转移到政府身上，交纳环境税只意味着取得排放特许权利，否则你根本就不能排放。企业交了环境税后，仍需担负治污之责。
在这种制度下，企业会有内在的动力去完善环保工作。为了减少排放量，一定会使用最新最好的环保技术。为了获得好技术一定会请真正的专家设计环保方案。
拍卖取得的排放权只在一定的期限内有效，到期之后必须重新参加竞拍。如果企业通过技术进步，使原先拍得的特许权在满足自身需求后仍有剩余，那么企业可以卖出余额，获得收入。这也是鼓励创新的措施。而现有的制度设计，并没有考虑这方面的问题。
政府应当尽早放弃对环保技术的主导或选择权，放手让企业和市场作出选择。比如强制性煤改气带来了许多问题。相反，如果只是提出排放的要求，而把是不是烧煤、如何烧煤交给企业选择，企业可能会在煤炭清洁利用上下更多功夫。
环保要与时俱进
记者：当前许多项目的环评审批权下放给了地方政府，会不会改善这种情况?
徐晓东：此次除了跨省、跨区域等需要中央出面协调的项目外，环保部将其他项目环评审批权都已下放了。我认为这也是对的。
《环保法》明文规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。审批权的下放，有利于实现“权责对等”，有利于落实地方政府对环境保护的责任。原先的做法是环保责任由地方政府负担，而决策权却在中央部委，权责脱节。
记者：理想的环评体系是什么样?
徐晓东：环境保护的整体思路将决定环境保护的制度设计。国家发展功能区的规划将决定各地区的功能。不同的功能区的环境要求是有差别的。
环境保护工作要与时俱进。此前可能认为不可思议、想入非非的事情，由于互联网技术日益发达，现在都可能实现。例如，城市的雾霾与气象条件有密切关系。在有风空气质量好时，废气排放浓度是不是可以相应放松一点?在无风或雾霾严重时，建议大家不开车、厂矿企业停产。未来环境保护在时间、浓度方面都可以做到更加精确、灵活。
如果说，环境保护1.0版本是末端无害化治理的话，资源化处理就是2.0版本，而生态化处理就是3.0，源头预防就是4.0，是最高境界。1.0和2.0是工业化时代的做法，3.0就是后工业化时代的作法。目前全国各地环境保护发展不平衡，各行业发展也不均衡。污水处理多数处于1.0版本时代。多数产业还处于1.0向2.0版本过渡的阶段。环评本是预防环境污染的措施，但存在制度与实践上的问题，距4.0阶段还有相当的距离。
环评、环保都需要逐渐不断升级。核心是环保要与环境质量和容量挂钩，要靠科技的进步与创新支撑。
