肇始于2002年的电力体制改革以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为方针指引，但并没有如期带来电价市场化形成机制。2007年12月，国务院发布的《中国的能源状况与政策》白皮书认为：“中国能源市场体系有待完善，能源价格机制未能完全反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本”。2015年3月15日国务院公布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《若干意见》)也指出“现行电价管理仍以政府定价为主，电价调整往往滞后成本变化，难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出”，更没有实现“把终端电价降下来” 这一电力改革的重要目标。党的十八届三中、四中全会分别提出推进电力领域的价格改革，“放开竞争性环节价格”、“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”、“促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序”，这为打破垄断，全面构建有效竞争的电力市场结构和市场体系，形成主要由市场决定电价的机制指明了方向。
市场未能在电价形成机制中真正发挥资源配置功能
2002年4月，国务院批准《电力体制改革方案》被视为电力体制改革的重要标志，2003年颁布《电价改革方案》、2004年上网标杆电价确立及煤电联动政策出台、2005年《电力监管条例》颁布及新定价机制实施、2009年交易价格管理通知出台等，电力行业破除了独家办电的体制束缚，从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。特别是2011年以来，除国家电网和南方电网外，还组建了内蒙古电网等地方电网企业，电力市场化交易开始进入实施环节，在发电环节相继开展了竞价上网、大用户与发电企业直接交易、发电权交易、跨省区电能交易等方面的试点和探索;在输配环节逐步核定了大部分省的输配电价;在销售环节相继出台差别电价、惩罚性电价、居民阶梯电价等一系列政策措施，但是囿于体制的束缚，仍未实现在全国范围内形成真正电力市场的目标。
