地方政府投融资改革再度推进。22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委及人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号文，以下简称42号文)。
文件称将符合要求的地方政府融资平台纳入社会资本的范围，社会资本的范围得以扩大。同时文件肯定了PPP基金模式，鼓励地方政府设立基金。通过前述两项改革，监管层希望降低政府的财政负担，并达到化解地方政府性债务风险的目标。
21世纪经济报道记者采访获悉，目前融资平台符合42号文社会资本的认定条件的案例并不多。而PPP模式的城镇化基金由于承诺收益或者财政担保等增信措施的使用，可能增加政府性债务。
融资平台“市场化”转向难达标
按照财政部印发的113号文，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。42号文则扩大了社会资本的认定范围。
42号文称，符合要求的地方政府融资平台也将纳入社会资本范围。但这必须满足以下条件：一是建立现代企业制度、实现市场化运营，二是融资平台承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。
“按照这个标准完成改造的平台公司就不是融资平台了，其债务也不能纳入政府性债务，所以对地方政府债务没有影响。”济帮咨询公司董事总经理张燎向21世纪经济报道记者表示。
根据审计署的审计报告，截至2013年6月底，融资平台公司举借的政府性债务余额为6.97万亿，占到政府性债务余额的38.96%，是政府性债务的第一大举借主体。经甄别后，融资平台的一类债务将纳入财政预算，同时改造后的融资平台将转制为企业，其新增融资属于企业债务，将不计入政府债务。
“这种认定有换汤不换药的感觉，其实就是为了打破43号文的限制。”华东地区一位市级融资平台公司负责人表示。43号文称要剥离融资平台的融资功能，融资平台融资受到抑制。如果融资平台转为社会资本，就能突破43号文的限制，融资就相当容易。
但是目前鲜有符合第一个条件的融资平台。21世纪经济报道记者了解到，市县级融资平台的负责人大多由发改委、财政局等部门的官员担任，且经营层与决策层高度重叠，法人治理水平低下，政企不分的情况非常普遍。与此同时，融资平台自身收入主要是财政拨款或政府补贴，几乎没有主营业务收入，缺乏可持续发展的经营能力，很难以按照市场原则开展运作。
“融资平台公司作为社会资本方不是很合适，因为融资平台跟政府存在父子关系，故难以作出独立决策。”国家发改委投资研究所投资体制与政策研究室主任吴亚平向21世纪经济报道记者表示，“实践中，很少有符合这样条件的平台公司，即使名义上有，但还是会受到政府的影响和制约。”
省级平台层面，上海的城投的市场化改革率先启动。21世纪经济报道记者从上海城投获悉，该公司已于2014年11月28日改制为公司法人，成为整个城投集团顶层的控股型国有独资公司，并计划从政府投融资、建设、运营主体转型为城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商。“上海城投有政策性业务，也有市场化业务。还没拆分好，按42号文要求还达不到标准。”张燎对本报记者表示。
因为融资平台并未完全实现市场化运营，如果融资平台仓促转为社会资本，43号文对融资平台的限制就变相放开。但实质上融资平台还是履行政府融资的职能，政府性债务有可能再度增加。“政府性债务或多或少有增加，至少是政府存在救助责任的债务增加。”吴亚平说。
城镇化基金或变相增加政府性债务
42号文肯定了PPP基金模式。文件称，鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
21世纪经济报道记者了解到，目前不少地方政府已成立PPP模式的基金。这类PPP模式的基金主要分为两类：一类是产业基金，主要投向农业、工业等具体产业，比如重庆800亿战略性新兴产业股权投资基金、浙江的200亿产业基金等;一类是城镇化基金，主要投向土地一级开发、保障房项目、园区开发等城市建设相关的行业，如河南3000亿城镇化基金。
前述两类基金的母基金由当地财政或者当地国资企业出资设立，通过一定的杠杆比例引入社会资本后投向具体项目。由于所投资项目收益及交易结构的不同，其对政府性债务的影响不尽相同。
产业基金所投项目风险和收益并存，这是考量其对财政资金的使用效率和政府性债务影响的出发点。一位重庆区县产业投资基金负责人向21世纪经济报道记者介绍，此前由财政资金直接补贴企业，但是补贴效果好坏并不明显。但在基金模式下，这部分资金作为母基金，吸引社会资本进入，共同投向产业项目。
“这样设计发挥了财政杠杆的作用，同时由于项目资金最后要退出，财政资金的效率得到评估。”他说，“如果项目亏损，至多损失财政出资的那部分资金。”至于产业基金是否会增加政府性债务，重庆市渝富集团的一位负责人对本报记者表示：“重庆在推动许多基金，基金是股权融资，并不会形成政府性债务，政府性债务也不会增加。”
城镇化基金由于所投项目收益低，地方政府会对社会资本的收益做出承诺，甚至表示将基金项目纳入人大预算，由此地方政府性债务可能变相增加。“纳入人大预算实际上就是一个安慰函，拿不上台面。安慰函没法律效力，就是心理安慰的作用，用来忽悠社会资本的。社会资本看到这个会放心。”重庆市一位熟悉投融资的区县金融办负责人坦言。
本报记者获取某股份制银行的内部材料显示，该行以城镇化基金模式投资西部某省会城市园区开发项目。该项基金规模50亿，其中理财资金为优先级，占比为80%;当地园区平台公司为劣后级，占比为20%。增信措施为园区管委会承诺将土地出让收入优先偿还贷款本息，财政出具承诺将授信本息纳入地方财政预算管理。此外，若土地出让收入无法覆盖开发成本，则由当地财政补足。
“用土地出让金偿还项目本金及收益，如果不出承诺函就不能算政府债务。但如果担保或者承诺收益就算政府或有债务。”前述金融办人士表示。
对于财政担保的PPP基金模式，42号文做出严令禁止。文件称，严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。但是这一要求是否能得到严格执行还尚待观察。此前，463号文严禁信托产品出具财政担保的条款，但此后信托产品依然存在财政担保的字样，并且向安慰函等更隐蔽的方式转化。
