“十三五”大气污染减排的相关规划正在紧锣密鼓地制定。
“最基本的思路是实行大气质量改善和总量减排双约束，以大气环境质量改善为核心，分区分类，精准减排。其实质就是如何落实‘大气十条’。要始终坚持衡量总量减排是否成功的4个标准，即大气环境质量是否改善，环境基础设施是否建成并稳定运行，环境监管硬件水平是否提高，环保参与综合决策能力是否得到强化。”环境保护部污染物排放总量控制司司长刘炳江在近期召开的“十三五”大气污染减排基本思路与技术路线研讨会上向记者表示。
这一思路下，除了之前纳入总量控制的二氧化硫和氮氧化物，可能还要新增烟粉尘和VOC等污染物，下降的目标确定在10%左右，“不过京津冀、长三角、珠三角等重点区域可能要加强，因为要和质量挂钩。”中国环境规划院副院长兼总工程师王金南在上述会议上说。
除了可能新增总量控制指标，这次会议还透露，在环境质量改善的目标前提下，“十三五”期间，总量分配模式也可能有所改革，考虑在行政区域分配细化程度、行业总量管理等方面做出调整;重点行业总量减排要持续推进，尤其是对于钢铁等无组织排放比较突出的行业，“十三五”期间将着重考虑;另外，能源替代也将是污染物减排、空气质量改善的主要着眼点，有关专家表示，能源替代将是我国全面改善大气环境质量的一个机遇，接下来的5年不应错失。
质量改善是刚性约束 总量减排是落实手段
专家建议，“十三五”总量控制应增加一些弹性
“首先要明确的是，质量改善和总量控制是协同关系，而不是非此即彼。”清华大学长江学者特聘教授、环境学院院长贺克斌表示，二者的目标是一致的，总量控制始终与质量改善挂钩，比如2005年确定二氧化硫减排指标的目的就是缓解酸雨和降低城市二氧化硫浓度，从而改善大气环境质量。贺克斌同时也是国家环境保护大气复合污染来源与控制重点实验室主任，多年来一直致力于空气质量改善相关研究工作。
空气环境质量改善是目标，而总量控制是达成这一目标的具体手段。这是与会专家较为一致的看法。这一共识下，多位专家提出了总量控制的相关改革方向。
“我建议在坚持总量控制减排不动摇的情况下，对不同的污染物进行分类，可以根据各自排放控制情况，采取不同的总量控制模式。”王金南说，同时，也可以考虑区域环境特点，对不同区域采用不同的总量控制模式。比如二氧化硫和氮氧化物是否还进行全国性的总量控制?对于空气质量较好的海南，要不要实行总量控制?在总量减排的体系中，类似问题应该有相应的分类。
对于京津冀、长三角、珠三角等特定区域或某一特定城市，从环境质量的角度来说，各自要确定大气环境质量改善的路线图。“路线图确定以后，我觉得应该开展相应区域的总量控制。”王金南认为，这一方面应该适度强化。
另一方面，对于不同污染物的指标，也应该尝试不同的路线。例如二氧化硫，能不能对电力行业，或者在“十三五”选择其他几个行业，作为重点去抓?
“总体来说，我还是希望在‘十三五’期间，总量控制在‘十一五’、‘十二五’相应做法的基础上，增加一些弹性。”王金南表示。
针对如何更明确地通过总量控制实现质量改善，中国环境科学研究院副院长柴发合提出，应尝试设置一项制度，设计全国空气质量达标的时间表、路线图，并将总量控制、排污许可证制度容纳进去，对每个对应区域提出宏观的总量控制要求。“但是，这个总量控制的要求，可能只下放到省，不要向市一级再延续，这是我个人的观点。”他说，国家层面可以每年年终对各省指标完成情况进行排名，加强宏观管理即可。
把总量只分配到省一级，让省里自己协调控制，其好处在于，省级政府有了更大的调节空间，可以根据不同市、区(县)的环境质量情况调配削减量，“这也有利于局部总量减排更好地服从质量改善。”柴发合补充说。
此外，环境保护部环境工程评估中心副主任任洪岩提出，应鼓励不同区域重点对某项特征污染物治理进行突破，比如如果京津冀区域把二氧化硫总量控制住，长三角把氮氧化物总量控制住，珠三角把颗粒物总量控制住，那么，其他地区就能很快学习推广相应经验。
新增污染物控制指标
专家提议，除新增烟粉尘和挥发性有机化合物两项控制指标外，氨也应纳入总量控制范围
过去10年间，已经纳入总量控制的二氧化硫、氮氧化物，已达到峰值并开始呈现逐步下降的趋势。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所的相关研究显示，我国二氧化硫和氮氧化物排放分别在2006年、2011年达到峰值;挥发性有机化合物排放预计在2020年左右达到峰值;根据电力、金属、非金属矿三大重点行业过去3年的调研数据来看，烟尘、粉尘的排放还在不断增加。
“我国大气污染物排放已经进入转折期，‘十三五’期间，更多的大气污染物排放总量将达到峰值。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任、副研究员陈健鹏认为，“十三五”期间，应该继续巩固二氧化硫、氮氧化物减排的态势，可以延续10%~15%的减排目标;同时，把挥发性有机化合物、大气重金属等纳入有效监管的范围，推动非常规大气污染物减排。
“在大气污染排放总量递增的背景下，质量管理难度很大。随着大气污染物排放总量递减，环境质量管理逐步成为可能。”陈健鹏说，“从污染治理的角度，‘十三五’是中国抑制主要污染物排放的关键时期。”
“除了烟粉尘、挥发性有机化合物等之外，‘十三五’应该把氨的控制也加入进去。”柴发合表示，氨是大家非常关注的一个问题，国内外大量的科学研究也表明，我国处于富氨状态。
“氨应该加上去。”国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰也持同样观点。现在我国大气环境中的氨已经有2000多万吨，和氮氧化物、二氧化硫不相上下，如果不加控制，到2030年前后，氨就要超过二氧化硫和氮氧化物的排放量。
空气中的氨主要来自化肥生产、施用过程以及畜禽养殖产业。有消息称，到2020年后，化肥的施用量不再增加。实际情况是，目前增加化肥施用量，对粮食增产几乎已经没有什么效果，也就没有太大必要继续增加化肥使用量。但问题是，相应的化肥生产量已经“安排”了。李俊峰希望环保部门、农业部门共同讨论解决这一问题，并将氨的排放纳入总量控制范围。
“相对挥发性有机物来说，氨比较好控制。”北京大学环境科学与工程学院副院长谢绍东认为，我国在农业化学肥料使用方面都有配额，这个工作比较容易规范。
“所谓的污染物都应该搞总量控制。不过，哪些污染物要搞总量考核，则是另外一件事情。”任洪岩提出，“十三五”期间，应对多种大气污染物加大总量控制力度。比如，对有毒有害气体，建立风险污染物最大可控体系，通过公布有毒有害源目录，出台“十三五”有毒有害气体污染减排规划等措施控制有毒有害气体排放。对于铅、汞、砷等重金属以及二恶英等也应加大控制力度。
而对于在国际上受控的污染物，比如汞、二氧化碳等温室气体，“应及早做一些预演，争取在‘十三五’期间有一定突破。”任洪岩表示。
实际上，大部分国家已经把二氧化碳作为污染物加以控制，我国对二氧化碳排放总量削减也有明确要求。“若能将其进一步纳入污染物管理的范畴，就可以为今后的总量控制提供依据。”李俊峰说。
重点行业减排继续坚持
能源替代加快推进
电力、钢铁等重点行业仍然要继续推进污染减排。
“虽然电力行业在过去的减排工作中做出了很大贡献，但从总量的角度来说，电厂在某一个地区，大多数是最大的排放源。”李俊峰表示，行业必须做得更好，才能在总量不超标的前提下，尽可能减轻对地方大气环境质量的影响。
不过，电力行业希望将电厂的热能扩展利用。“火电企业目前大型机组的烟气处理水平已经很高，除了供电，仅有四成左右的热能被有效利用。”中国华能集团公司科环部副主任林勇提出，如果能将剩余热能利用起来，可以大大减少城市供热过程中额外产生的污染排放。“但受制于地方政府的管理思路和模式，这一路径很难走通。”他同时表示，希望能用电能替代的模式，将终端小规模锅炉的排放指标汇集到电力企业。
钢铁行业的排放控制水平远远落后于电力行业。“根据我们统计的数据，钢铁行业在大气污染物排放总量中的占比还在增加。”冶金工业规划研究院教授级高工李春风分析说，原因是多方面的，一是钢铁企业环保水平两极分化严重，落后企业吨钢排放量达到先进企业的10倍甚至更多;二是烟粉尘原有设计参数落后，一半以上的除尘器无法满足新标准要求，同时，烟粉尘无组织排放严重，实际排放量远远大于统计数据，恐怕要超过400万吨;三是烧结脱硫设施建设质量低下、维护不到位。
钢铁行业大气污染防治最主要的问题是排放基数不清。在“十二五”期间，环境保护部推动钢铁行业二氧化硫排放总量通过全口径核算的办法，分解落实到每台设备，既理清了行业二氧化硫排放总量，也有利于梳理出具体的减排途径。“‘十三五’期间，同样可以参照这一做法，摸清烟粉尘、氮氧化物等污染物目前的治理现状和排放总量基数，分解落实到每个企业、每个排污环节。”李春风建议。
烟粉尘无组织排放是钢铁行业大气污染防治的重点和难点，全面评估除尘设施减排效果并推广高效除尘器将是“十三五”期间钢铁行业烟粉尘治理的重要任务，此外，二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘等多污染物协同减排也要强化。
为此，李春风建议，“十三五”期间，要对钢铁行业排放标准进行全面评估，参照火电行业，对钢铁行业减排提供资金支持;完善并严格执行钢铁行业排污许可制度，倒逼企业自主减排。
“预计在未来10年内，包括电力、钢铁等在内的工业六大行业污染治理水平能够达到一个新的高度，”任洪岩分析，不过，进一步的污染减排推进难度不小。此外，如果天然气使用量能够大幅度提升，替代低品质燃料，很多城市的环境质量就能够提升“一大截”。
多位与会专家由此提出了能源替代问题。
“比如北方某个大气污染较重的城市”，柴发合举例分析说，似乎解决污染问题很难，但实地调研发现，城市集中供热率不到30%，居民乃至营业性场所基本上全是烧煤。如果对此类城市的煤炭消费总量进行控制，或者通过建设热电厂集中供热，环境质量都可以得到相应改善。
煤改气等能源替代工作，将是我国未来10年乃至20年中要解决的重要问题。
“能源替代是我国空气质量全面改善的重要机遇。”刘炳江表示，目前我国天然气年消费量约2000亿立方米，未来5年又将增加2000亿立方米/年，要“双倍调结构”，将天然气用来替代小型燃煤设施，而不是用来发电。目前天然气利用方式不合理，要进行全产业链全要素改革，“大气十条”已有明确要求。
将燃煤量尤其是非电力用煤量控制住，同时增加天然气使用量，这是与会多位专家的共识。事实上，天然气的推广替代步伐仍然不够快。“尤其是今年1月~4月，天然气消费量、进口量同比下降20%以上。”李俊峰指出，天然气价格居高不下甚至上涨是主要原因，天然气价格改革是一个大问题。这一问题如果不解决，很可能出现天然气消费量负增长。
