PPP模式(政府和社会资本合作模式)最近格外热。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。国家发改委日前发布1043个PPP项目，总投资1.97万亿元。发改委还公布了所有项目的责任人和联系方式，表示社会资本可积极联系参与。不过，PPP项目也一直存在落地难的问题。据统计，全国PPP项目落地率只有一两成。
PPP项目在山东省德州市陵城区(原陵县)算是落了地。该区财政收入不高，可亟待解决的发展问题、民生问题却不少。比如县城的集中供热就一直是让几届领导班子头疼的难题。2013年，该区运用PPP模式，政府通过购买社会服务，加快城市基础设施建设，一举解决了城市集中供热难题，既改善了民生，又解决了困扰该区多年的环境污染问题。
PPP，给陵城带来了哪些改变?为何其项目运行良好?记者近日进行了实地调查。
缺钱的家不好当
财政资金不足，民生基建一等再等
在陵城区已经工作了近十年的区委书记马俊昀告诉记者，从她十年前来当时的陵县当县长起，解决老百姓供热问题就是她的一块心病：“当年，陵县的经济在全省排位是倒数。囿于经济实力，老城区改造滞后，80%的老百姓都住在平房里，冬季取暖要靠烧煤。一些楼房小区则主要靠抽取地下1000多米深的地热水直接供暖，还有一些则是靠没有任何环保措施的小锅炉供暖。这种落后的供暖方式带来严重的环境问题。比如，在集中供热改造前，陵城区开采了40多眼地热井，用过的热水直接排入河道，一到冬天，河道全都热气腾腾，从来不会结冰。”
不结冰是小事，关键是地热水属于高铁、高硫、高碱水，会污染地表水和浅层地下水，人们长期饮用这种污染后的超标水，容易造成骨质疏松、骨变形。这种水还会污染土壤，使耕地盐碱化，造成农作物减产。更严重的是，过去地热井供暖没有采取回灌措施，长期抽取形成地下漏斗，造成了地面沉降、裂缝和塌陷等严重后果。
这块压在心上的石头让马俊昀寝食难安。她说：“不抽取地下水，老百姓冬天难过;继续抽下去，环境不堪重负。而要想彻底改造城市供热网络，资金又捉襟见肘。”
陵城的财政状况对于当家人而言虽说不上是无米之炊，至少也算“少米之炊”。区财政局给记者提供的数据显示，2014年，区财政收入10.6亿元。但是，当年全区仅用于教育的支出就有5.2亿元，社会保障和就业支出2.3亿元，医疗卫生支出3.1亿元，光这几大项硬性的民生支出就吃掉了全部财政收入。
而历史欠账很多的道路、污水处理、供暖等基础设施建设同样需要大笔的钱。区住建局局长陈学军对记者说：“近年来随着城镇化建设的提速，城市基础设施投入压力不断增加，缺钱的家真是不好当。这两年进行的供水管网改造投入要3亿元、天然气管网改造要2亿多元、集中供热改造也要3亿多元。从老百姓需求看，每项都必须干，但是钱成了老大难。”
PPP模式解难题
引入社会资本，3亿多元资金由企业筹集
面对这么多张“嘴”在嗷嗷待哺，马俊昀对记者说：“也有人认为，看菜吃饭，有多大实力干多大事，民生欠账也不是一朝一夕就能解决的，这一届班子干不完，可以留给下一届。但是，当看到老百姓期待的眼神，看到他们由于基础设施不完善而造成的种种不便，我们觉得，能多干一点，就能让老百姓早一天受益。正是出于这一想法，我们采取了PPP模式，即通过引入社会资本，先从老百姓最急需的民生工程如集中供暖、污水治理等干起来。”
2013年，陵城区和北京华阳新能源投资有限公司就城区集中供热开展了PPP供热项目合作。该项目总投资3.28亿元，总供热面积为400万平方米，目前该项目一期已于2013年11月15日实现供暖，供热面积达到110多万平方米，今年将达到300万平方米，到2017年全部建成。据区长齐永军介绍，该项目是典型的PPP项目，3亿多元资金由企业筹集，一举解决了政府无法一次巨额投入的难题。
据了解，该项目一期投产以来，已经取得显著的社会效益。截至目前，陵城区已经取缔小锅炉12台，关闭地热井22眼。每年可减少排放二氧化硫30吨、氮氧化物8吨，减少地下热水抽取260万吨。到项目全部投产后，绝大多数小锅炉、地热井将被关闭。
项目全部投产以后，采用100吨大容量热水锅炉，热效率可以达到83%以上，相比小锅炉每年能节约煤炭1万—2万吨;先进脱硫除尘设备，其除尘效率大于99%，每年可减少烟尘排放3100吨;脱硫效率大于90%，每年可减少二氧化硫排放635吨，项目的节能减排效果显著。
此外，由于供暖质量提升，老百姓也获益。完成了集中供热改造的世纪家园小区的居民王玉昆告诉记者，改造前靠地热水供暖效果很不稳定，特别是顶楼居民，三九天室内温度低到14摄氏度，老人在家都要穿棉衣。现在温度都能保证在22摄氏度左右，感觉舒服多了。
让PPP项目可持续
企业适当盈利，才有积极性参与;政府向“监督者”角色转化，运行效率更高
据了解，不少地方的PPP项目之所以“看得多、做得少”，很大程度上是由于社会资本对项目盈利缺少信心，同时在与地方合作过程中怕违约、怕反复。今年5月，国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》出台了一系列简化审批、保障项目用地、规范PPP实施的政策措施。已从PPP项目中尝到甜头的陵城区认为，引来资本只是第一步，要让项目良好运行下去，必须让社会资本能够适当盈利，至少要先看到盈利的希望。
齐永军告诉记者，PPP模式对于政府的好处是可以解决财力不足的难题，用社会力量加快基础设施改造。但必须清楚，企业不是政府，它是要营利的，因此如何保证企业利益就是PPP模式能否持续的关键。“比如和我们合作的华阳公司，政府必须保证他们在几年内收回投资，并且不亏损、有适当盈利，只有这样，这一模式才可复制。”为此，政府考虑到供热项目有公共服务性，又是节能减排项目，具有良好的社会效益，还考虑到居民的价格承受能力，取暖费用不能过高，项目运营收入难以覆盖成本，因此该项目采用了政府逐年补贴的模式即“使用者付费+政府补贴”的方式，保证企业能回收成本，实现良性发展。
另一个关键点就是政府必须转变职能，要从以往的“经营者”向购买服务以后的“监督者”的角色转化，从而提高政府的公共管理能力和工作效率。
