全国尺度上的“霾战”已疾风骤雨行进了21个月。控制总量转变为改善质量，从督企到督政，从环保部门孤掌难鸣到党政一把手直接督办，从案牍上的口号到考核里的一票否决，治霾已成为每一个官员不得不面对的中心工作。
约谈触灵魂整改异常艰辛 全国尺度霾战疾风骤雨
自2013年9月国家发布“大气十条”以来，这场全国尺度上的“霾战”已疾风骤雨行进了21个月。2015年，中国治霾攻坚战进入中期评估期，前所未有的环保宣战迎来了“期中考试”。这场“霾战”已深刻改变了中国的政治生态和经济结构，关乎每一位地方主官的乌纱帽。从控制总量转变为改善质量，从督企到督政，从环保部门孤掌难鸣到党政一把手直接督办，从案牍上的口号到考核里的一票否决，治霾已成为每一个官员不得不面对的中心工作。
环保部已将2014年的考核结果上报国务院。“近几日将会公布考核的结果，一些没有完成的地方，有可能会约访省长。”
柴发合明显感到各部门的配合情况比“大气十条”之前大大加强。“大家坐在一起都非常一致，以前老是以自己的利益为主。”
在被约谈后的223天，河南省安阳市政府终于等来了环保部解除挂牌督办的通知。2014年11月4日，环保部华北督查中心主任刘长根约谈了安阳市市长马林清。当天，环保部就对安阳市启动了挂牌督办，暂停审批新增涉及大气污染的建设项目环评。
“约谈触及灵魂，整改异常艰辛。”2015年7月1日，安阳市环保局回复，其中包含这么一句感慨。
挂牌督办以来，安阳暂停受理审批118个涉气项目，涉及总投资近百亿元;有50名责任人被党纪政纪处分，包括撤职。换来的是空气质量的明显改善：2015年4月，安阳的优良天数在河南18地市中位居第3名，而在2013年，则是倒数第二。
在解除安阳挂牌督办的2015年6月15日后，环保部的约谈没有停止，6月16日和18日，华东督查中心主任高振宁又约谈了无锡和马鞍山的市长。
这场“霾战”已深刻改变了中国的政治生态，大气污染治理成为了各地的政治任务。从中央到地方，固有的行政格局正在发生深刻改变，上述的约谈正是其中的一起微观案例。除了约谈，类似的行政手段还有考核、一票否决等。这些举措都力图高效、强有力地推进治霾任务。
被约了领导重视了
被约谈后，安阳成了“典型”。另外一些“难兄难弟”还来找安阳讨教写报告的经验。
据统计，从2014年9月起，环保部发出的13个约谈通知中，7个和大气污染相关，被约的城市包括华北地区的安阳、沧州、承德、吕梁，华东地区的临沂、无锡、马鞍山。
这些城市被约谈的原因不一，有的是对前期督查提出的问题未及时整改，如安阳;也有空气质量还不错，年均浓度和南方城市接近的承德——地处北京上风上水，却成为京津冀地区唯一一个2014年空气污染不降反升的地市。
“我深感问题的严重性，心情也很沉重，压力很大。”接受环保部华东督查中心督查时，马鞍山市长魏尧说。约谈的对象全部是市长，在媒体的报道中，市长们的表态都极其诚恳：沉重、震动、惭愧是常用的形容词;动词则多是反思、落实、检讨、警醒;刮骨疗毒、壮士断腕、知耻而后勇等表决心的短语也不止一位市长使用。
2013年9月，国务院颁发了“大气十条(即《大气污染防治行动计划》)”，从中央到地方，治霾任务层层分解、加压。2014年5月印发的《环境保护部约谈暂行办法》，“大气十条”正是参考文件之一。
约谈制度并不新，但近一年来，约谈的频率和曝光度都在上升。“我们跟随报道的次数变多了。”一位媒体人士说。
约谈之后，各市都被设下了“死线”，例如马鞍山只有15个工作日来准备相关整改方案，年底前必须完成整改。
不仅环保部，地方政府也开始约谈下辖城市主政者。搜索发现，在贵州、海南、河北、河南、湖北等9地，大多数地区的环保厅已约谈地方负责人，有的还由省长亲自出马，例如甘肃。被约的城市还有令人意外的海南三亚——2014年，三亚PM10年均浓度上升比例超过15%。
约谈只是这场“霾战”中的一项行政手段。2014年5月，国务院办公厅印发了针对“大气十条”的考核办法，明确负总责的是政府主要负责人。正在修订的大气污染防治法，一大亮点也是加强责任考核。
有的地方政府的政绩考核中，大气污染的分值上升，领导思路也开始改变。以前去地方调研，中国环科院副院长柴发合很难见到市长。而今，他能切实感到市长对于大气污染防治的重视：“前几年状态是大家先做起来，空气改善不改善再说。现在绝大部分不是蛮干，越来越精细，迫切想找到最科学有效的办法。”
不只是市长，华北督查中心的一位督查员发现，对于污水和大气污染治理的工艺、参数，有的县长竟可娓娓道来，说得头头是道。“因为环保局汇报多了，县长就记住了。”该督查员说。
环保部门的职能在加强，地位在提升。例如河北省增设了编制，新建立了大气处。在地方的会议上，环保局长的座位也不断前移，被市长叫去的机会也变多。2015年春节前夕，北京市委书记、市长到北京市环境监察总队调研，在老员工的记忆中，书记市长一起视察这个正处级单位，十多年来还是头一回。
“老大难，老大难，老大上手就不难。意思是说，只要一把手重视，什么都变得不难了。”一位保定官员感慨道。这座城市在2014年全国74个重点城市中排名倒数第一。
给“一把手”下紧箍咒
对于中央政府而言，让地方政府重视空气污染，自上而下的一道紧箍咒便是考核。
根据上述考核办法，考核的内容实施双百分制，一是空气质量改善目标完成情况，指标为PM2.5或PM10年均浓度;二是大气污染防治重点任务完成情况进展，包括产业结构调整优化、清洁生产、煤炭管理与油品供应等。
这是环保部对各地治霾的“年终考试”。2015年5月底，环保部已将2014年的考核结果上报国务院。“近几日将会公布考核的结果，第一年考核，实施正常。东部好一些，西部差一些。也有一些没有完成的地方，有可能会约访省长。”2015年6月30日，环保部相关人士告诉。
其实，在中国人民大学国际关系学院冉冉博士看来，这种行政性压力体制下的考核并不是新药方。“但是我的观察是，绝大多数(省份)可以通过考核，这并不是有效的激励机制。”冉冉认为，因为信息不对称，地方报自己的数据，中央没有能力全面了解完成的情况。
以前，“蓝天数量”也是政绩考核指标，但监测数据造假已是行业公开秘密。2014年底发表的一篇论文中，美国加州大学的两位学者对中国113座环保重点城市的分析显示，半数城市在2001-2010年间，空气污染数据上存在造假嫌疑。
把空气质量作为考核指标后，数据变得容易监督了，普通市民打开手机，随时可以查询空气质量，如同环保部副部长翟青对考核办法的解读：“考核结果与人民群众对环境质量的直观感受更加契合。”而对考核中发现篡改、伪造监测数据的，其考核结果确定为不合格，并将依法依纪严肃追究责任。
PM2.5来源复杂，考核PM2.5，使得地方主动寻找减排途径。“广东、浙江主动治理VOCs，因为感觉到VOCs不治理，PM2.5和臭氧降下不来，这比中央要求得更多。”广东省环保厅一位工作人员说。
对于减排任务的考核，环保部污防司一位负责人也总结了两种变化：从“证真”变为“证伪”——地区要做好自查，上级督查重点是找错误。
从只有期末考试变为“期中+期末+小测验”——即定期核查与日常督查相结合。对环保部几大督查中心的网站进行了分析，2014年以后，华北督查中心关于大气污染的督查消息多达47条，督查中心主任刘长根几乎“天天在路上”，一年内，光安阳就去了5趟。
督查的类型也在增多，包括综合督查、专项督查、后督查、交流反馈会、开放式环保督政等多种形式。督查的结果则毫不掩饰。如在2015年3月督查苏州之后，华东督查中心就直接在其网站中点出“苏州高位燃煤总量未得到遏止，难以实现2017年全市煤炭消费总量负增长的控制目标”。
更强大的是暗访。近一年来，这一手段成了环保部的利器。在新环保法颁布之后，环保部华东督查中心进驻山东临沂，约访当地市长。
在冉冉的印象中，“十一五”期间，环保就已纳入约束性指标，但并没有观察到官员因环保指标而受到惩罚。
现在的考核办法则要动真格了。未通过考核的，地方政府将遭受约谈、环评限批和取消环保荣誉称号等惩罚。实际上，这些环保部门的杀手锏在对安阳的挂牌督办中都已经使用。“一个环保事件处理这么多人很少见，以前包括安全事故也没有这么多。”安阳市环保局宣传科科长安相江说。
突破环保职能破碎化的困境
在《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》一书中，冉冉将地方环境政策执行系统的权力结构分为四部分：党委书记、市(区、县)长、弱势的环保局和发改委等十个强势部门。
为了横向解决环境职能破碎化的问题，跨部门建立协调机制是最常见的形式。“但能够多大程度协调，还是取决于非正式的制度：领导是否重视。特别是书记是否重视。”冉冉说。
有了上级考核的压力，各地成立的大气污染防治协调机构中，都由一把手领衔。
在苏州，2007年启动蓝天工程时，就成立了“蓝天办”，当时由分管环境的副市长负责，而今成立“大气办”后，已升格为市长负责。在被环保部视为治霾榜样的太原，这种协调机制的级别则高至省级：省长任全面改善省城环境质量指导协调小组的组长。
协调机制建立后，最多的体现就是开会。各地市长、市委会议中，专门讨论大气污染的专项会议变多。在被约谈的城市更是如此，挂牌督办后的八十多天里，安阳市委常委会和市政府常务会召开的整改专题会议就有7次之多，平均十多天就召开一次。
在会上，从中央到地方，柴发合明显感到各部门的配合情况比“大气十条”之前大大加强。“发改委、工信部、环保部，大家坐在一起都非常一致。以前老是以自己的利益为主。”柴发合还参加了河北省省长的调度会，“张省长亲自指挥，厅局办没有含糊，没有讨价还价”。
执法上，其他队伍的协助，也可以弥补环保执法力量的不足。北京市从2015年3月份开始，将已持续开展一年的“大气专项执法周”升级为“联合执法周”，由六千多人的城管队伍和四百多人的环保监察队伍联合执法。
各部门的权责明晰后，非环保部门也感到了压力，甚至直接遭受处罚。对于安阳的这次约谈，刘长根称之为是从督企向督政的转变，从对某一个企业的督查转向给地方政府开方子。
“其他部门原先觉得是环保一家的事儿，这次觉得自己都挨了板子。”安相江说。曝光之后，安阳市第一次处理的30人，环保系统干部比例高达57%，一个县环保局局长被撤职、一个市副局长受到警告。第二次处分的20人中，环保系统干部人员已经很少。
科学治霾
当空气质量成为终期考核的“一票否决”硬指标时，让地方政府心里没底的是：完成了各项分解的减排任务，空气质量就可以改善吗?
大气污染受到气象、地形多种因素影响。“因为厄尔尼诺现象，2015年降雨量是常年的2-3倍，各地今年应该提出申请，庆祝提前完成2017年的改善任务。”一位环境监测人员开玩笑说。
苏州市环保局污防科科长王志斌发现，苏州的PM2.5浓度虽然在下降，但臭氧浓度在升高，优良天数反而下降了，这与机动车的增加相关性很大。“我们污染源清单和源解析工作起步较晚，大气污染的组成和形成机理、空气质量的改善和减排措施的关联性的研究还不够，科学防治的水平确实还有待加强。”王志斌说。
源清单和源解析都是识别污染来源、科学治霾的方法。环保部已经下发了两批源清单编制指南，但我国尚未从国家层面上建立完整的大气污染物排放清单。源解析也只有北京、天津、石家庄等9个城市编制完成。
若老天不帮忙，会不会考核通不过?环保部规划院副总工杨金田参与制定了考核办法，他向南方周末记者解释，制定过程中重点考虑了年际波动和气象条件，还曾想借鉴国外滑动平均的算法，但政府考核不能太复杂，还是采用了现在的评价方法。“你不能卡着来，治理措施得有点富余，力争不利气象条件下也能完成。根据每年的情况，措施还可以有调整的机会。”
2014年，清华大学的一份报告发现：即使全面落实现有的减排政策，到2017年，河北省的部分地区也存在PM2.5浓度不能降低25%的风险。得知报告的结论后，清华大学就协助河北省做加强版的行动计划和能力建设。
行政治霾的另一个担忧则来自经济下行的压力。在重污染城市调研时，柴发合体会到主管领导微妙的心理变化。“政府财政收入下降，治理污染、民生经费也面临困难。”
在山东、河南等地的实地调研发现，强行政管理下，长期停产的企业面临着资金链断裂，进而濒临破产和就业下滑的风险。山东临沂新上任的市长遭遇环保部约谈之后，旋即掀起了一场前所未有的环保风暴，所有被曝光和未曝光的违法企业，一律停产。这引发了两极反响：市民为治霾点赞;企业为损失喊冤。而这亦可能会引发系统性的金融风险。
“大气污染防治是常态，但在现在的法律中强调得还不够。要多用社会资源、市场机制，解决环境问题。”柴发合说。
对于经济转型上的要求，安阳市提出的建议则和大部分城市类似：在扶持战略性新兴产业发展方面向安阳倾斜，同时给予政策和资金支持，鼓励传统行业整合升级。
不过，在这两点建议之前，安阳市还列了一条建议：把安阳市纳入京津冀大气污染重点防控区。在治污目标、政策等方面，与京津冀重点区域相同步。
