2015年5月13日，国务院召开常务会议，李克强总理就政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)模式，汇聚社会力量，增加公共产品和服务的供给做了相关部署。
5月14日，由中国投资协会项目投融资专业委员会主办，中国城镇化促进会、国家开发银行研究院、国信招标集团协办，中国采购与招标网承办的“开发性金融与PPP项目培训及对接研讨会”在京召开。原中共中央政策研究室副主任、中国PPP研究院理事长郑新立，中国投资协会副会长、项目投融资专业委员会会长袁英华出席会议并讲话。国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平、国家开发银行研究院院长助理杜帅等专家做了主题发言。
毫无疑问，PPP模式是2015年中国经济的热词。政府和企业界人士普遍认为，PPP模式将成为未来数年甚至更长时期中国经济发展的重要模式之一。
台前幕后：推行PPP模式的深层原因
2014年9月21日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确规定了地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。《意见》提出了对地方债务进行规范和治理的思路，剥离了地方投融资平台的融资职能，关闭了地方政府预算外的融资渠道。
PPP模式作为中国经济发展的模式将长期存在。国家开发银行研究院院长助理杜帅认为，地方政府有规范的其他融资渠道并不畅通，这对地方政府大量的、长期的资金来源造成了影响，甚至对其存量资金链的断裂都存在很大的风险。由于存在政企不分，财政预算不透明，项目贷款过度集中、政府强力干预，还款能力补足、意愿不强等问题，导致地方投融资平台风险不断增加，靠开发银行大量做基础设施融资的状况难以持续，目前只能锁定存量不再扩量。2015年财政部已经安排了1.6万亿地方债务置换，但是开局不利，市场不是很接纳。为此，具有规范化解决地方政府投融资问题功能的PPP模式，首当其冲作为中国经济发展的模式，将长期存在。
PPP模式是应对经济下行压力的重大举措。原中共中央政策研究室副主任、中国PPP研究院理事长郑新立表示，根据国务院的决定,在投资体制改革中把推行PPP模式突出地提出来，是落实中央政治局“高度重视应对经济下行压力，加快改革开放步伐，保持稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险综合平衡，调动各方积极性，狠抓工作落实，促进经济持续健康发展和社会大局稳定”的会议精神，应对当前经济下行压力的重大举措。
PPP模式是当前投资体制改革的重要内容。郑新立说，20世纪90年代广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT的试点项目，确实改变了公共基础设施完全依靠政府投资的状况。还有BT、BOOT，这些模式对于推动地方经济发展发挥了重大作用。当前，投资体制改革中提出政府和社会资本相结合，把社会资本引入公共领域的PPP模式，就是要解决公共服务领域里的老大难问题，如养老院一床难求、幼儿园入园难、城市配套设施不完善等。不难看出政府和社会资本联姻的这种PPP模式，给政府带来了想要的社会效益，同时也让投资者有合理的回报，为新一轮的经济增长提供动力。
PPP模式是应对中国经济新常态的重要部署。 郑新立认为，PPP模式是应对新一轮世界金融危机的重要举措，是应对中国经济新常态的重要部署。通过扩大内需，优先引导社会资金，比如，高速公路修起来、水路航道运起来、高铁网络建起来、WiFi覆盖城乡，以提高城市的投资环境。经过几年的发展，国民经济能上升到一个新的高度，基础设施也会有较大改善。
PPP模式是民营经济参与解决政府公共产品供给不足的有力支撑。郑新立认为，民营经济有很强的资金管理和储备能力，PPP模式为民营经济提供发展空间的同时，也为解决政府公共产品供给不足提供了资金保障。通过PPP模式让民营经济大展身手，成为政府解决公共产品供给不足问题的主要力量。
合作共赢：PPP是一个长期的投资行为
公共服务与社会资本的有机结合。PPP是政府、企业和社会实现共赢的公共产品提供方式。中国国际工程咨询公司处长徐成彬认为，PPP模式突破了传统的政府与私人合作的分工边界，将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，构建了公共产品实现模式的新型产权关系，提高了公共产品的供给率。
以往单纯行政权力意识的突破。杜帅认为，在PPP中政府是以平等民事主体的身份参与，与社会资本的合作模式体现为一种新的思维，是对以往单纯的行政权力意识的突破。
对传统投资观念的纠正。以前政府部门不顾风险只讲政绩，导致地方政府债务规模增加，偿债压力和债务风险逐渐加大。杜帅认为，让政府在投资的同时承担应当承担的风险，是对传统投资观念的纠正。
追求长期稳定的回报。郑新立表示，以高铁行业引入社会资本为例，目前高铁处于快速建设阶段，属于投入期。高铁的盈利是在高铁网络形成之后。高铁建设追求的是长期稳定的回报。比如，河南准备从郑州修建到石家庄、太原、重庆和济南等地米字型高铁网络，省会城市之间形成“一小时商务圈、半小时生活圈”，政府取得了想要的社会效益，社会资本也得到了合理回报。
经济增长和投资热点。2015年1月，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，规定从健全第三方治理市场、强化政策引导和支持等方面鼓励环境污染第三方治理的发展。郑新立认为，通过PPP模式引导社会资本进入社会服务领域，带来了新的经济增长和投资热点，让政府更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平，让市民享受配套优质的公共服务。
理性聚焦：PPP实施中应注意的问题
从发展趋势来看PPP模式不能搞一哄而上，要谨慎而乐观。国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平说，有数据表明，我国全社会投资规模，平均每年大概是80万亿，增长速度在12%左右，参考PPP项目力度大的国家，英国和澳大利亚PPP项目占公共投资的10%-15%，绝大多数国家在3%-5%。如果按照国际经验5%-10% 的比例，我国每年的PPP投资规模在2.2万亿，相当于同期投资的2%。这个数据是乐观的，但在运用PPP模式上还要持谨慎态度。
国信招标集团PPP研究中心执行主任叶林认为，PPP项目跨度时间长，回报周期长。国信招标集团研究院副院长杨晓敏说，政府在安排财政支出时要统筹考虑PPP项目生命周期全过程(20年～30年)的财政支出承受能力。吴亚平认为，地方政府在进行财政支出能力评估时，未来年度公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
从适用范围来看PPP模式不是大众情人，要门当户对。吴亚平认为，纯公益性项目不适合做PPP。因为纯公益性项目本身没有收益，社会资本要获得回报，要么通过财政补贴，要么通过政府购买服务获得，最终还是要由政府买单。或许纯公益性项目的最好方式是BOT，即“建设—转让—运营”模式。目前，在城镇化快速发展阶段，不以营利为主要目的的地方政府投融资平台公司仍然是地方准公益性项目、公益性项目的最佳投资主体。
从合作的时限来看PPP模式不是权宜之计，而是战略方针。中国投资协会副会长、项目投融资专业委员会会长袁英华认为，PPP发展到今天有很多成功的经验和值得借鉴的教训。PPP模式强调社会资本的深度参与，有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，缓解财政支付压力，同时也有利于政府更好转变职能，推进财税体制改革。
从地方政府的角色看要理性思考，不能盲目蛮干。目前地方政府对PPP 的认识，存在偏差。徐成彬认为，地方政府的投资平台发展到今天，仍具有很多优势，如熟悉地方情况、和政府有良好的合作关系、和地方有感情。对地方投资平台中管理不规范的问题应该进行改造，建立适应新的经济形势的投资平台，承担地方政府建设所需的新角色，不要因为PPP模式的扩展而放弃地方政府的投资平台。
从合作的项目看PPP模式不是海纳百川，也会水土不服。PPP模式并不是先进的融资模式，并不适用于所有项目。徐成彬认为，完全市场化的项目，如石化、冶金建材等不适合做PPP。即使在PPP模式最为成熟的英国，能够应用PPP模式的项目也不到20%。有数据表明，在有些合作项目中PPP的成本比BT成本还要高。如果生搬硬套PPP模式，将是一种昂贵的融资模式，既浪费了成本，又浪费了社会资源，最终会让政府的社会管理付出代价。PPP项目的资金成本一般要高于其他模式两个百分点。吴亚平也认为 PPP并非万能，引入PPP不必然意味着公共服务效率提高。不要轻易在国有企事业单位和地方投融资平台公司可以做好的领域引入PPP。应大力发展壮大政府和企业之间、不以营利为主要目的的第三方，如公益性基金会、慈善机构等，使之成为政府的重要合作伙伴。
从政府指导的角度来看PPP不能物超所值，而要物有所值。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价;通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》也提出，为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。杜帅认为，物有所值是指传统模式增加的成本相对于公共供给效率和公共服务是否物有所值。并不是单纯的追求采购价格，更多的是考虑质量、成本、风险和效益等多维因素。杨晓敏认为，物有所值是基于项目层面，解决是否应当采用PPP模式的问题，判断采用PPP模式的必要性，只有预期PPP模式能物有所值，才予以采用，否则就应当采用其他采购模式。徐成彬认为，物有所值是选择政府自己做还是选择引入社会资本的判断，而不是选择PPP模式的判断值。
献计献策：让PPP模式叫好又叫座
PPP项目的关键是解决社会资本愿不愿意投资的问题，如果社会资本都愿意或放心投资，融资就不应该是问题。吴亚平认为，吸引社会资本不一定要采取PPP的模式，如电厂不是PPP的模式而是直接投资，民营医院只需打破医保垄断和其有接口就可以参与公共服务。
成熟的商业模式才能吸引社会资本。吴亚平认为，好的PPP项目构建了成熟的商业模式和盈利模式，不缺乏投资者。好的PPP项目不是指投资回报率高的项目，而主要是指社会资本能够得到合理的回报且投资风险得到有效分担的项目。目前许多地方政府举行了不少PPP项目推介发布会，但对社会资本有吸引力的项目不多。比如，公共服务领域、社会事业、教育、医疗等看不到成熟的商业模式，缺乏对社会资本的吸引能力。
长远的合作理念是实现共赢的基础。杨晓敏认为，政府的合作伙伴是社会资本，社会资本的合作伙伴是政府，在PPP实施过程中要不断地贯彻这一理念。要有合作伙伴的观念，要有效分担投资风险。叶林认为，PPP项目适用于规模大，现金流稳定，且可建立长期合同关系的项目。很多PPP项目都是硬骨头，在政府和社会资本长达15年-30年的合作中，合作双方没有长远的心态，PPP项目是无法有效进展的。
让社会资本得到合理的回报。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与。吴亚平认为，作为政府首先不要认为是利用社会资本，而是要为社会资本着想，让社会资本看到稳定合理、可预期的回报，这一点至关重要。叶林认为，社会资本要做好未来投入产出的精细计算，对于盈利性项目，让社会资本在运营中得到回报，对于不能收费的项目，也要有合理的回报。郑新立表示，既要有合理的回报，又要避免产生暴利收入。
合作双方都要认清PPP模式是一种长期行为。PPP是政府与社会资本之间长期的合作，投资规模大、时间跨度长、参与方众多且关系复杂。北京国信兴业国际工程咨询有限公司副总裁张海平认为，PPP项目主要目的是追求项目总体和长期效率的提高，在实施中任何一方短期或短视的行为，都可能造成项目的失败。因此，在决策时准确、全面地识别和评估风险，非常重要。
2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》。《通知》指出，积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。杨晓敏认为，政府盘活存量资产最适于PPP中的转让—经营—转让模式，即TOT模式。TOT模式一般不涉及项目的建设过程，避开了BOT模式在建设过程中面临的风险和矛盾，如建设成本超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务等问题，利于双方达成合作，既能尽快取得收益，又能盘活存量资产，增加社会投资总量。
完善协调机制保障PPP项目可持续性。在PPP项目中，政府和社会资本的诉求是不同的。政府部门强调公共服务产品的质量、效益，社会资本追求利益最大化。杜帅认为，权责不对等对社会资本没有吸引力。因此，要保障PPP项目吸引力的可持续性，在定价和协调方面建立合理的风险分担机制，风险由最适宜承担的一方承担。政府承担公共政策、法律变更等风险，社会资本承担项目融资运营和技术风险。这样，既可以预防政府把过多的风险转让给私营部门，也可以避免政府为了吸引社会资本承担过多的风险。
规范社会资本竞争程序保证PPP模式健康发展。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等一系列文件都明确规定，各级政府要建立、健全与社会资本合作的合作模式，创造平等投资机会，为PPP模式的健康发展创造了良好的环境。因此，规范PPP模式的法律法规，应该与政府职能的转变相结合，政府要在法律、合同的约束下以合作者的身份参与项目，双方履约、守信，落实承诺。杜帅认为，在这个过程中不能随意性太强或缺少合作精神，否则会造成社会资本的顾虑而无法进入角色。
贯彻契约理念推动PPP模式的应用。杜帅表示，选择市政污水等现金流比较好的项目进行试点，有利于PPP项目的推广。PPP从表象看是模式的应用，实际上是其“契约理念”的贯彻。通过PPP模式的应用，希望能够消除投资体制的弊端，改变传统投资领域权责的分配，用契约精神规范政府的负债，进而推动投融资体制的建设。
