40多年来,我国多元化的环保投融资格局已逐步形成,环保投资力度逐年加大。但在环境污染总体尚未遏制的形势下,环境污染治理设施建设相对滞后,历史遗留的环境欠账较多,新型环境问题不断凸显,环境保护的资金需求依然较大。与投资需求相比,环境保护投资尚存在一定差距,尤其是老的环境保护投资渠道(如原更新改造基金中提取7%作为环保技改基金、“三废”综合利用留成等)逐步丧失,新的投资渠道尚未完全建立,加剧了资金筹措的风险。十八届三中全会《决定》提出了建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,环境保护投资将面临一些新的形势,环保投融资机制和政策将进一步优化和创新。
财税体制改革
波及环保经费的影响不容忽视
财税体制重大改革总体上将对环境保护机制、体制、制度完善起到积极作用,对未来环境保护工作持续产生利好影响。但近期财税体制改革的动向、具体操作等尤其应该引起注意,在环保投融资机制不健全、全面改革尚未完全到位时,近期财税体制一些具体做法将对环保投资和环保部门经费保障产生“阵痛”影响不容忽视,部分环保投资稳定的来源渠道将进一步丧失,基层政府环保支出和环保部门经费将受到较大的冲击,环境监管能力建设资金日益缺乏保障。
一是财政转移支付制度改革将影响政府环保支出的保障能力。财政转移支付制度改革将波及近一半的中央政府环保支出,中央和省级专项的带动性和针对性受到影响,最重要的是有可能被基层和财政保障情况较差的地区“统筹”用于其他经济社会事务。近年来,中央财政专项转移支付占中央政府环保支出的比例达到50%左右。不少省份近年来主要是通过应急式的专项资金固化为主要的投资渠道,从而扩大政府环保支出,这对于带动地方和社会投资,针对性地解决重大环境问题起到了积极作用。随着专项转移支付压缩整合与一般性转移支付的强化,若无约束性的支出政策制度规定,将使国家和各省环境保护专项定向投入受到较大影响,难以保证资金用于地方环境保护事务,对国家大气、水、土壤、重金属等规划、计划实施投入保障存在不确定性,治污投入极有可能被“统筹”、“整合”降下去。
二是排污费改税将改变目前地方环保支出格局。调查表明,环境保护费改税将使近三成的政府环保投资、近四成的基层政府环保支出和部门经费、七成多的能力建设资金受到影响,需要切实先行解决环保投资和部门经费保障的财政预算“硬”约束问题。排污费每年稳定提供100亿元左右的治污资金,占政府环保投资的24%左右,提供30%左右的环保系统经费来源和支出,尤其特别需要指出的是,排污费提供了全国县级环保经费的40%、全国监察执法系统经费的40%、中部地区环保系统经费的40%,全国能力建设投资的77%。若仅原则规定原由排污费安排的支出纳入财政预算安排,缺乏必要的保障和具体的实施细则,费改税将打破基层环保部门经费和环保投资或明或暗的“以收定支”、“总量平衡”的传统格局,财力薄弱地区政府环保支出和部门经费难以保障,尤其是编制外人员的经费将面临失去保障的严峻问题。特别是营业税改增值税后,一段时间内地方自主收入会有一定程度的降低,在地方税种改革尚未完全到位时,环境保护投资尤其是政府环保投资很可能会降低,相当多地方“吃饭财政”可能不得不压缩环保支出。
三是运用政府和社会资本合作与环境污染第三方治理将进一步强化社会资本投入。政府和社会资本合作模式(简称PPP)作为投融资模式的重大创新与项目管理方式的重大转变,运用PPP模式已成为加强公共产品和服务供给质量与效率的重要途径,国家先后出台数十项政策文件,明确在包括环境保护等在内的相关领域积极引入社会资本,推广PPP模式。为落实《水污染防治行动计划》,财政部、环境保护部制定出台《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号),积极引入社会资本投入水污染防治领域。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了推行环境污染第三方治理。2014年12月27日,国务院办公厅以国办发〔2014〕69号印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》。在环境保护领域积极推进PPP模式和环境污染第三方治理,将有利于环境保护市场的进一步开放,促进社会资本的投入,环境保护投资渠道将进一步拓宽。
四是推行环境绩效合同服务将更加注重资金投入效果。国务院印发的《水污染防治行动计划》明确提出了采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式,鼓励社会资本加大水环境保护投入。在政府和社会资本合作模式中,也将逐步建立基于效果的付费体系。推行环境绩效合同服务,强化资金投入效果是顺应环境管理战略转型的需要,是实现环境质量改善为核心的重要举措。资金投入的绩效也将逐步与财政资金分配、政府付费等挂钩,将推进环境保护投资从规模型向效益型转变,环境保护项目重投资、轻效益的现象也将得到一定的改观。
环保投融资政策与模式急需创新
总体而言,目前环保投融资尚存在总量不足、效率不高等问题。政府投资规模尽管增加较多,但缺乏稳定的渠道,且引导性需进一步加强。社会资本投入规模和占比均不高,社会资本生态环境保护投入的积极性需进一步提高。创新环保投融资政策与模式势在必行。
一是强化污染治理设施运营投入,优化资金使用方式。目前财政环保专项主要以投资补助的形式为主,主要用于项目建设的固定资产投资。随着环境污染治理设施的大规模建设,存量资源逐步增加,污染治理设施建成后的运行费用已逐步超过同期环境保护固定资产投资,且对环境污染治理效果至关重要。应逐步加大对污染治理设施运营的投入力度,确保建成项目稳定发挥效益。逐步优化专项资金使用方式,综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式,逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变。与此同时,建立基于绩效的专项资金分配机制与奖惩机制,在项目投资补助、竞争立项等方面强化资金使用绩效。
二是以专项资金落实政府环境事权,以环境保护基金调动市场积极性。环境基本公共服务属于政府事权,在合理划分政府事权的基础上,建立事权和支出责任相适应的制度,以专项资金支持政府环境事权范围内的项目。考虑到环境保护的公益性,避免环境保护资金统筹到其他领域,环境保护专项资金应进一步强化而非压缩,以调动市场积极性为目标,采用财政资金引导、社会资本投入为主、市场运作的方式,逐步与社会资本相结合,建立国家环境保护基金。基金采用债权和股权投资等有偿使用方式,重点支持环保PPP项目、环境污染第三方治理项目融资,充分调动地方和市场活力,实现财政资金引导和放大效应。
三是加强投资回报机制创新,加大社会资本投入。环境保护领域普遍缺乏使用者付费机制,除市政污水处理、危险废物处置及部分政府补贴以外,尚缺乏吸引社会资本投入的盈利机制。基于环境保护项目特征,应创新资源组合开发模式,以资源开发项目收益弥补污染防治项目投入成本与社会资本回报要求,对使用者付费、政府付费模式进行有益补充。包括与周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源组合开发。鼓励对项目有效整合,鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”,通过规模化经营降低建设和运营成本,提升整体收益能力,扩展外部效益。
四是加强金融产品和服务创新,提供环境保护融资支持。鼓励开发贷款周期长、融资成本低的创新金融产品,建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道,鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资,以及污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资等试点,增强企业污染治理融资能力。拓展PPP项目投融资渠道,大力发展直接融资,鼓励保险资金通过股权投资计划、债权投资计划、资产支持计划等多种模式,支持PPP项目建设。
