目前，国内的光伏电站还是以地面电站(包括利用分布式指标建设的地面电站)为主，由于项目占地面积较大，一旦开征土地使用税，即使按各地最低级别的建制镇和工矿区的标准征收，对于光伏电站的运营来说，也将是一笔不小的数目。
什么是土地使用税?
土地使用税是指在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，以实际占用的土地面积为计税依据，依照规定由土地所在地的税务机关征收的一种税赋。
与土地使用税相关的国家法规主要是国务院颁发的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》(以下简称“条例”)，于1988年年9月27日发布，2006年12月31日第一次修改，2011年1月8日第二次进行修改，相关条文如下：
第二条：在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税(以下简称土地使用税)的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税。
第四条：土地使用税每平方米年税额如下：
(一)大城市1.5元至30元;
(二)中等城市1.2元至24元;
(三)小城市0.9元至18元;
(四)县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。
第六条：经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，从使用的月份，起免缴土地使用税5年至10年。
土地使用税又称城镇土地使用税，其征税范围包括城市、县城、建制镇和工矿区，建制镇范围内所有自然村的集体土地。如果土地所在地位于XX市(县)XX乡XX村，则该土地属于乡村土地，不属于建制镇范围内的土地，按照“条例”规定不征收土地使用税。如果是在XX市(县)XX开发区或XX光伏园区内，则属于工矿区范畴，也需要缴纳土地使用税。
综合来看，除非土地有符合国家和地方行政法规的土地使用税减免政策，或者当地政府承诺的土地使用税减免政策，否则，只要土地位于城市、县城、建制镇和工矿区内，土地的使用者都是需要缴纳土地使用税的。
下面以一个位于河北某地的50MW光伏电站项目为例，就光伏电站涉及土地使用税的实际情况及建议应对措施做详细说明。
光伏电站土地使用税案例
该光伏电站项目位于河北XX县XX镇XX村，土地性质为未使用过的荒山，权属为集体所有，属于建制镇范围内的土地。项目所用土地获取方式为租赁，已经同村里签订合同拟租赁土地133.33公顷，约2000亩(1公顷=15亩)。
据开发人员介绍，目前该土地免土地使用税。但已有确切消息，河北省将在未来3年对该土地征收土地使用税。
开发人员上报的项目分析报告显示，土地使用税按照每平方米3元/年的费用计算，则每年需要上缴土地使用税=3*2000*667=400.2万元(1亩地≈667平方米)，平均每亩地的年土地使用税=3*667=2000元(此费用已归到了每年的运维费用中)，而该项目土地租金只有每亩地年租金200元。
由此，高额的土地使用税直接导致该项目的总投资收益率低于10%，只有9.86%，资本金收益率16.8%(如果土地使用税能够减半，按每平方米1.5元/年计算，则总投资收益率为10.49%，资本金收益率为19%)。
由于该项目用地属于城镇土地使用税征税范围内的集体土地，且有正式的土地租赁合同，使用单位应缴纳土地使用税。经过对当地情况的分析，项目开发者制订了如下应对策略：
首先，该项目的土地是荒山，根据“条例”第六条，经批准改造的废弃土地，可以享受免土地使用税5-10年(按照程序，开山填海整治的土地和改造的废弃用地以土地管理机关出具的证明文件为依据确定)，项目开发者可以积极向当地税务部门和土地管理机关争取该项优惠政策。
同时，该项目所在河北西南部地区的荒山大多是低山丘陵，无法建工业企业的厂房，加上土壤贫瘠、干燥缺水，庄稼也无法生长。这样的荒山土地，没有什么利用价值，如果能够租赁出去用来建设光伏电站，则土地变废为宝，当地农民又多了一个收入渠道，因此是一件双赢的事情。这可以用来说服当地政府支持。
其次，可以参考其他地区土地使用税标准，在项目投资预算中提前予以拨备。
目前，各个省份都根据当地的实际情况出台了土地使用税实施办法，不同省份、不同城市等级、不同土地等级征税标准都不尽相同。比如，江苏苏中地区建制镇的土地使用税实际为每年2元/平方米。
参考两地的经济发展水平，河北的城镇土地使用税税额应该不高于每年2元/平方米(河北省2007年制定的建制镇的土地使用税标准与国家一样，为每年0.6-12元/平方米，没有明确的等级标准)，具体征收标准要咨询当地税务部门。如果按每年2元/平方米，则每年的土地使用税=2*667*2000=266.8万元，总投资收益率为10.28%，资本金收益率为18.27%。
再者，根据“条例”第五条规定，经省、自治区、直辖市人民政府批准，经济落后地区土地使用税的适用税额标准可以适当降低，但降低额不得超过本条例第四条规定最低税额的30%。而该项目所在县属于河北省39个国家级贫困县之一，可以要求当地政府部门和税务部门给予降低税额。除此以外，由于该项目投资额巨大，而且投资回报期需要10年，电站前期无法盈利，还可以要求当政府和税务部门给予土地使用税减免或优惠政策。
另外，由于光伏项目运行周期长达25年，且投资额巨大，有利于长期拉动当地GDP水平、增加财政收入和带动经济发展，加上项目需缴纳的土地使用税额巨大，且这笔费用是全部留在当地财政，投资企业除此之外还需要缴纳企业所得税等各类费用。因此，在项目谈判时，就应与当地政府相关部门沟通，要求每年返还部分土地使用税税额。
在实际情形中，对于租赁性质的集体土地征收土地税，常常还会出现出租人和承租人互相扯皮的现象，可以承租人会以没有土地证为由，将问题推给出租方，再通过出租方的从中周旋，争取减免部分税额。
各地土地使用税标准
各地的市县政府将自身土地划分为若干等级，在省政府确定的幅度内，制定具体税额，报省政府批准后执行。下表中，不少省份只是给定了一个大致的税额范围，因此具体项目的土地使用税税额，应从各市县地税部门了解项目所在地实际的征收标准。
目前，国内的光伏电站还是以地面电站(包括利用分布式指标建设的地面电站)为主，而且项目以建制镇和工矿区范围的土地居多。以宁夏地区一个20MW的光伏电站为例，项目占地800亩，每年需缴纳的土地使用税=800*667*2=106.72万元，而一个20MW的光伏电站年运维费用不过200万元。
从区域来看，东部发达地区的山东、江苏和浙江标准高于中西部地区，尤其山东，最低都达4元/平方米年。
风险及应对
结合以上项目的土地情况，有以下几点值得总结：政治风险。如果当地政府或税务部门给予了土地使用税减免的优惠政策，在几年之后政府部门换届，或者税务部门负责人更换后，可能会取消土地使用税的优惠政策。
税收成本增加的风险。以江苏为例，苏中地区实际的建制镇土地使用税征收标准在2008年上调过一次，从每平米年0.5元上调至目前的2元，但税务部门表示此标准仍然偏低。其他很多省份都在2007年左右上调过土地使用税标准，而随着土地使用成本的不断上升，税收征收成本的上升和征税难度的增加，甚至某个阶段地方的税源不足或财政出现赤字了，各个地方政府都可能会在未来调高土地使用税征收税额。
以新疆地区为例，有些地面电站的土地位于乡村，属于免征土地使用税的范围;但当地却要求缴纳耕地占用税(耕地占用税是国家对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，依据实际占用耕地面积、按照规定税额一次性征收的一种税)。西北地区经济欠发达，民风比较彪悍，即使是沙漠或者荒地，只要长了几颗草，当地都会认定为耕地或草地，要求交各类税或补偿费用。
而生产建设兵团的电站，不少都是在电站周围的土地上成立光伏示范园区或者划入当地的开发区，这就属于工矿区土地范围了，按“条例”规定就应该征收土地使用税。据了解，新疆的工矿区土地使用税实际标准一般1元/平方米。
其他相关条例释义。根据“条例”的第六条第七项，由财政部另行规定免税的能源、交通、水利设施用地和其他用地，可以免缴土地使用税。国家税务总局于1989年2月2日发布了《国家税务总局关于电力行业征免土地使用税问题的规定》，文件编号国税地[1989]13号，主要内容如下。
为了便于各地贯彻土地使用税暂行条例，现将电力行业征免土地使用税问题，明确如下：
一、对火电厂厂区围墙内的用地，均应照章征收土地使用税。对厂区围墙外的灰场、输灰管、输油管道、铁路专用线用地，免征土地使用税;厂区围墙外的其他用地，应照章征税。
二、对水电站的发电厂房用地(包括坝内、坝外式厂房)，生产、办公、生活用地，照章征收土地使用税;对其他用地给予免税照顾。
三、对供电部门的输电线路用地、变电站用地，免征土地使用税。
国家对于火电厂是有部分土地使用税优惠政策的。但由于国内光伏电站市场真正大规模启动也就不到两年的时间，国家层面暂未针对光伏电站投资领域出台正式的土地使用税优惠政策和指导文件。
前不久刚结束的两会期间，已经有协鑫集团董事长朱共山和天合光能董事长高纪凡等递交了有关光伏电站投资领域土地问题的议案，朱共山甚至提出对光伏电站用地免征土地使用税，以充分体现国家对可再生能源发电的鼓励。
希望这些建议能够引起相关部门的重视，并期待相关国家主管部门能够尽快出台相应的土地使用税优惠政策，更好的扶持光伏发电应用的大规模推广。
针对具体的项目投资者而言，还可以从公司层面推动与地方政府在新能源领域的战略合作，并以此获得地方更多的政策支持。五大发电集团等很多央企在各地投资项目时，都是整个集团与地方政府开展长期的战略合作，到地方投资一系列的大型产业。这样，地方政府一般都会在土地出让、土地使用税方面会给予一定的优惠政策。
