我国粮食生产已经实现历史性的“十一连增”，但是农业部副部长张桃林依然感到压力重重，因为粮食安全的源头保障——土地质量不容乐观。“大气十条”“水十条”相继发布，民众翘首以盼的“土十条”何时出台?
正如蓝天不能雾霾如盖，江河不得污水横流，大地亦不能厚土载污。“大气十条”、“水十条”已经相继发布，人们翘首以盼的“土十条”何时出台?
2015年是第68届联合国大会确定的“国际土壤年”。日前，中国科学院、中国科学技术协会、农业部和环境保护部等部门联合举办“土壤与生态环境安全——国际土壤年在中国”战略与决策高层论坛，密切关注“土十条”进展，共同为土地质量安全问题把脉。
土壤安全制约粮食安全
尽管我国粮食生产已经实现历史性的“十一连增”，但是农业部副部长张桃林依然感到压力重重，因为粮食安全的源头保障——土地质量不容乐观。
“粮食的连年增收，一定程度上是建立在水土等农业自然资源高强度开发利用和农药化肥大量投入使用的基础上。”张桃林说。2013年我国农业化肥施用量为5912万吨，按农业种植面积计算化肥用量为321.5kg/h㎡，远高于世界平均水平，分别是美国的2.6倍和欧盟的2.5倍。而我国农药用量仍然较大，近年来稳定在32万吨左右，占世界农药总用量的1/7。
“当前支撑粮食生产的各种资源要素和环境生态已绷得很紧。”张桃林说。就耕地土壤质量而言，根据国土资源部2009年发布的报告和2013年发布的第2次全国土地调查数据，我国耕地质量整体偏低，耕地基础地力对粮食产量的贡献率为50%左右，远低于欧美等国70%至80%的水平。中低产田占2/3，坡耕地约占40%，土壤养分失衡比较普遍。
不仅如此，不合理的开发利用导致一些地区土壤退化严重，如西北地区水土流失及沙化、次生盐渍化，东北部分地区黑土地变薄，南方红黄壤酸化加速，设施蔬菜地(大棚)土壤酸化、盐渍化和连作障碍等退化问题日益突出。此外，还有部分耕地因受到中重度污染已不适宜耕种粮食作物。
作为人类生存之基的土壤，甚至还成了大部分污染物的主要消纳地，质量受到显著影响。“2014年4月环境保护部、国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，全国土壤总的点位超标率为16.1%。”环保部副部长李干杰说。
“土壤安全问题已严重制约国家粮食安全、食品安全、水安全和生态环境安全，进而影响到国家安全和国际履约能力。”中国科协党组书记、常务副主席尚勇强调，围绕土壤安全，协调发挥土壤的生产功能、环境保护功能、生态支撑功能，既是土壤科学的国际前沿课题，也是我国紧迫的现实需求。
土壤污染为何难测难管
“一旦土壤被污染，就不是那么简单能恢复的。”李干杰给人们敲响了警钟，也道出了土壤治理的难点：与水体和大气污染相比，土壤污染具有隐蔽性、滞后性和难可逆性。特别是重金属污染，因为难以降解，导致重金属对土壤的污染基本上不可逆转。土壤污染一旦发生，仅仅依靠切断污染源的方法很难恢复。总体来说，治理土壤污染的成本高、周期长、难度大。
张桃林认为，要有针对性地开展资源环境利用保护和修复治理，目前农业资源环境监测评估方法尚需完善。“由于我国土壤及产地环境在类型和成因上的多样性和复杂性，现行农业资源环境监测评估方法还不完善，监测评估结果往往不能客观精准反映资源环境真实状态和趋向，一定程度上影响了农业资源环境管理的科学性和有效性。”
以土壤重金属污染调查为例，2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国耕地土壤点位超标率达19.4%，其中重度污染点位占1.1%;而1999年国土资源部完成的我国中东部主要农耕生产区的调查结果表明，12.1%的土壤存在潜在的重金属污染风险;农业部2001年以来对一些重点区域耕地土壤先后进行了4次调查，结果则是总超标率为10.2%。“之所以出现上述差异，究其原因，第一是由于调查的目的、方法、采样点的布局选择和采样密度有差异，第二则是由于评价指标体系尚不健全”。张桃林说。
“应该加强普查摸底，尽快弄清农业面源污染及土壤退化的类型、范围、程度与成因，建立国家级面源污染、产地土壤重金属污染等数据库，及时掌握农业资源环境状况及动态趋势。科学规划、分类指导，制定国家及地方农业环境污染治理规划。”张桃林说。
在污染“测不准”之外，土壤治理还面临更加突出的难点：“管不住”。中国科学院南京土壤研究所所长沈仁芳表示，管理技术落后与政策法律缺失也让土壤治理难以顺利进行。
“尽管我国在土壤退化阻控和障碍消减方面研发了相应的施肥、水分、农艺、生物、耕作等管理技术体系，但由于不合理的耕作管理措施，导致我国养分资源严重浪费，降低了土壤质量，对生态环境也造成威胁。尤其在土壤修复与保育技术体系方面，管理技术与政策法律十分不足。而且至今尚未出台和建立较为完整的土壤保护与管理政策及相应的法律法规。”沈仁芳说。
土壤治污立法刻不容缓
我国目前尚无土壤污染防治的专项法律法规，只有一些相关规定散见于其他有关的法律文件或政策文件中。这些规定存在明显缺陷。“首先这些规定分散且不系统，往往一部有关的法文件中只有一两个相关的法律规范，这使得土壤污染防治无法系统有效地进行。其次可操作性不强。现行有关土壤污染防治的法律条款只是原则性、概括性地指出要‘防止土壤污染’‘改良土壤’，而对于如何保护土壤环境不受污染，如何对已污染的土壤环境进行整治、修复或改良，并未作出明确具体的规定，难以具体实施。此外，这些规定明显滞后，不能适应目前的要求。”李干杰强调，加快推进土壤污染防治立法刻不容缓。
中央《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出“制定实施土壤污染防治行动计划，优先保护耕地土壤环境，强化工业污染场地治理，开展土壤污染治理与修复试点”，《土壤污染防治法》也于今年列入十二届全国人大常委会立法规划。
环保部自2006年起着手启动土壤污染防治立法研究工作。2013年，十二届全国人大常委会将土壤污染防治立法列入立法规划第一类项目，全国人大环资委委托环境保护部起草《土壤污染防治法》。目前，草案建议稿已经提交全国人大环资委。环境保护部正会同相关部门抓紧编制全国土壤污染防治行动计划。
李干杰指出，我国土壤污染防治将突出两个重点、三个环节。“要紧紧抓住农用地和污染场地两个重点，对症下药，提出分级分类管理等一系列制度要求，因地制宜，能治则治，暂时不能治的抓好风险管控，确保安全利用。”李干杰说。三个环节即“防、控、治”。“防”就是通过建立严格的法规制度，实施严格的监督监管，严防新的土壤污染产生。“控”就是开展调查、排查，掌握土壤污染状况及分布，采取有效手段，防范和控制污染风险。“治”就是开展土壤污染治理修复，分类施策，在典型地区组织开展土壤污染治理试点示范，逐步建立土壤污染治理修复技术体系，有计划、分步骤地推进土壤污染治理修复。
李干杰还透露，在《土壤污染防治法》出台之前，会积极研究制定配套政策标准和技术体系。先期研究制定《建设用地土壤污染防治条例》、《污染场地土壤环境管理办法》、《农用地土壤环境管理办法》等法规和规章。修订发布《土壤环境质量新标准》和相关土壤环境标准，开展土壤污染治理与修复试点示范，建立土壤污染与治理修复技术体系，为法律的出台和实施提供有力的技术支撑。
“我们要用6年到7年时间，使土壤污染恶化趋势得到遏制，全国土壤环境状况稳中向好。具体地说，就是使农用地土壤环境得到有效保护，污染严重耕地实现有序休养生息，建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤污染防治试点示范取得明显成效。”李干杰说。
