8月24日，环境保护部向中石油云南石化有限公司发出环法[2015]70号行政处罚决定书，叫停违法建设的云南安宁炼油项目，并处以20万元罚款。目前，该项目总体建设进度已达到89.17%，预计总投资200.8亿元。
随后的8月31日，界面新闻记者收到了来自自然之友、公众环境研究中心、环友科学技术研究中心、广州绿网环境保护服务中心、云南大众流域管理研究及推广中心5家环保组织共同发出的呼吁信，要求依法根除建设项目“先上车后补票”的行业潜规则;同时对违法企业实施双罚。
以云南安宁炼油项目为代表的“未批先建”行为，为何时有发生?企业又凭什么敢用建设先行之举与环评“对赌”?而今叫停，该项目的后续解决方案是补充环评，还是重启环评?界面新闻记者对此做了更为深入的了解。
赌的是经济需求优先，生态靠后?
虽然云南省属资源大省，油气资源却较为缺乏。目前，昆明的人口已高达720多万，一直以来并没有配置炼化基地，也使昆明成为每年闹“油荒”的重灾区。
2009年，中石油与缅甸能源部签署了中缅原油管道权利与义务协议，中缅两国计划筹建一条原油管道，建成后，海上进口原油和缅甸天然气资源将通过陆地输油管道的方式，绕开马六甲海峡直接输送至中国，而中石油则负责这条原油管道项目的建设与营运。
中石油1000万吨/年炼油项目便是中缅油气管道工程其中的一个配套项目，后来云南在与重庆的角逐中赢得了这个项目，该项目也曾一度令云南省政府引以为豪。此前，有专家分析，中石油1000万吨/年炼油项目在云南落成后，每年至少能给当地带来逾千亿元的GDP。
最终，炼油项目获批在云南省安宁市落户。安宁市位于云南省中部腹地，距离昆明市40余公里，区域内盐、铁、磷等资源储量巨大。该项目开建后，安宁市便把石油产业集群作为该市最重要的一个发展目标。
2012年，环保部审批了《中国石油云南1000万吨/年炼油项目环境影响报告书》。然而，不断被媒体曝光的信息显示，中石油云南石化分公司并未按照此前获批的环评报告进行建设，存在未批先建和擅自改变生产工艺的嫌疑。
自2013年5月起，国内民间环保组织“自然之友”便持续对中石油云南炼油项目开展了持续的跟踪调查。自然之友总干事张伯驹告诉界面新闻记者，最初从中石油云南石化分公司的招标公告等信息可以判断出，这个项目已擅自将产量由1000万吨/年扩产至1300万吨/年。
“我们后来发现项目中不仅仅是在产能上被擅自提高了，中石油还对这个项目的生产工艺进行了改造”，张伯驹说，云南安宁的生态坏境非常脆弱，在调查中发现项目中加装了原油储备罐，中石油为了降低生产成本，擅自改变了原油的清洁能源，采用污染较大的延迟焦化生产技术。
今年7月31日，环保部在官方网站上公布了由青岛中油华东院安全环保有限公司对云南炼油项目做出的《中国石油云南1000万吨/年炼油项目优化调整(中国石油-沙特阿美合资云南1300万吨/年炼油项目)环境影响报告书》(下称调整报告)。
查阅公开资料得知，青岛中油华东院安全环保有限公司隶属于中国石油天然气华东勘察设计研究院，是中国石油天然气华东勘察设计研究院设立的控股子公司，负责了此次中石油云南安宁炼油项目变更的评估工作。
通过对比调整报告与《中国石油云南1000万吨/年炼油项目环境影响报告书》，界面新闻记者发现，该项目确实存在着产能扩大以及生产工艺的变更这两处重大调整。
其中，在产能调整上，该份环评调整报告指出，中缅原油管线一期原油能力为1300万吨每年，为适应中缅原油管线原油输送能力，提高管道和炼油的整体效益，将云南炼油项目加工能力从1000万吨提高到1300万吨。
生产工艺环节，环评调整报告中称，结合国家油品质量省级要求，云南炼油项目对总体加工工艺流程进行了调整，在原全加氢工艺的基础上辅以延迟焦化装置，增加120万吨/年延迟焦化装置。
补充环评，还是重启环评?
8月29日，环保部办公厅印发了对中石油云南石化有限公司的行政处罚决定书后，界面新闻于8月31日收到了自然之友等5家环保组织共同发出的公开信，信中呼吁关注中石油云南安宁炼油项目违法建设问题。
“延迟焦化是重污染，这一装置多产生的特征污染物是之前设计的路线所没有的，比如说3-4苯并芘，属于毒性物质，会致癌，它的毒性比被‘妖魔化’的PX产品严重了很多倍。”信中这样写道。
“云南安宁本身生态环境很脆弱，我们测试过，螳螂川的水常年是劣V类，大气污染物排放在增多，地区环境也在恶化。”张伯驹表示，原来环评中规定的清洁生产工艺是基于当地的生态环境设置的，现在为了节约生产成本，换了延迟焦化的生产工艺后，对当地的生态影响将会是破坏性的。
不过，也有青岛中油华东院安全环保有限公司人士此前对界面新闻表示，环保部此次叫停中石油云南炼油变动项目并非因为“污染问题”，而只是“部分工程存在未批先建的程序问题”
对于未批先建的情况，国内《环境保护法》第六十一条已明确规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。
《环评法》第二十五条也规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。
张伯驹告诉界面新闻记者，根据环评审批流程，接下来环保部将对中石油云南炼油项目重大变更后的环评做出审理，评估结果将决定该项目是否能继续按照调整后的方案进行，但现在无法预料最后会是怎样的一个结果。
“按照现行的法律规定，如果是项目在建设过程中出现了重大改变，需要重新进行整体环评，因为当初通过了环评报告，就应该按照环评报告中的规定来做，不应该事后补充环评。”上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦分析说。不过，也有多名环评师告诉界面新闻记者，在以往出现未批先建等违规操作的大项目中，环保部对问题项目重启整体环评的情况并不多。大多数项目向环保部递交调整过的环评报告后都获得通过，项目继续建设投产。此外，如果项目被环保部否决，则项目需要停下来重新进行整改。
“环评的整体性和一致性很重要，云南安宁炼油项目擅自变更生产工艺和产能后，不该只在获批环评的基础上进行补充环评。”张伯驹认为，生产工艺与生产设施具有整体性，若生产工艺改变了，项目则需要重新进行整体的评估，重新让公众参与，而不是修修补补。
“先斩后奏”成风，环评“对赌”何时了?
界面新闻记者就云南安宁炼油项目的“未批先建”现象联系了中石油的发言人，该发言人称需要传真采访提纲到其办公室。随后记者将采访提纲传真过去，但截至发稿前，记者仍未收到中石油的答复。
实际上，除了云南安宁炼油项目之外，在国内无论是县级项目，还是全国重点项目，环评流程上都出现过不少“先上车后补票”、“先斩后奏”式的现象，这也严重削弱了环评的权威性。
如2013年1月，环保部对厦门腾龙芳烃(漳州)有限公司进行处罚，该公司PX项目中二甲苯工程及整体公用配套工程原料调整项目报批的变更环评未批先建，但后来这一项目的环评获得通过。
在长江流域，水电站未批先建的项目更是频繁出现。2005年，溪洛渡水电站环评未批先建便是一个典型例子，当时该项目被环保总局叫停。不过时隔不久，环评便获得了批复，2013年溪洛渡水电站已正式开始发电。此外，2009年金沙江的龙开口、鲁地拉两座水电站因未批先建也被叫停，其时龙开口水电站已投资27亿元，不过后来两座水电站也先后获批建设。
对于国内环评乱象，今年8月29日，环保部部长陈吉宁在全国人大常委会上表示，目前规划环评的意见难以形成刚性约束，没有追责机制，“未评先批”的现象比较普遍。比如，全国有111个煤矿区的总体规划中，大概45%的规划环评滞后于规划审批，规划环评成果也往往被“选择性”落实。
一名参与过多年环评工作的环评师告诉界面新闻记者，以前很多省级、国家级重点项目急着上马，都是采取先建后批的方法，这是由于一些企业领导持着和环保部门“赌一把”的心理。该环评师指出：“当项目前期各方投资者投入了大量资金建设后，环保部门往往迫于压力而审批项目通过环评。即使项目被叫停，最后还是以通过结局。”
该环评师还告诉记者，未批先建的现象在水电项目出现的比例最高，因为水电项目在主体工程环评之前，需要先进行“三通一平”(水通、电通、路通以及场地平整)等前期准备工程的环评。而且环评的审批权限已下放到省一级，相当于先做个小环评。过去，这种项目大多都是省级重点工程，所以几乎没有不通过的。
不过，2015年1月1日起，被称为史上最严的新《环保法》正式实施，该法针对规范环评做出更严厉的规定。不少人认为“补办环评”或将成为过去，“先上车后补票”的时代有望退出历史舞台，云南安宁炼油项目被叫停，会成为规范环评时代的开始吗?
同时，也有专家担忧，环保部并不是强势部门，如果执法过程中不严格，新《环保法》将会沦为一纸空文。王曦认为，在打击环评乱象方面，环保部之外的相关部门也应参与进来，因为一个重大项目往往不只是环保部门能审批完成，还需要发改委等部门的参与，因而这些部门都有义务参与进来，共同守紧环评关。
