强调政府和社会资本合作的PPP模式，既有利于缓解政府财政支出压力，还可降低企业投身基础设施建设的准入门槛，并且提高了公共产品的供给质量和供给效率，从而实现政府、企业、社会多方共赢。我省处于PPP模式推广应用起步阶段，应抓住机遇，积极创造条件，扫除发展障碍，充分调动各方参与PPP模式的积极性，发挥出PPP模式的应有效力。
PPP无疑是今年的财经热词。5月份国家发改委公布的1043个PPP入库项目总投资达1.97万亿元;4月份财政部文件规定，年度PPP项目支出占一般公共预算支出比例最高可达10%，即今年我国新设PPP项目支出可达3万亿元。
举国上下PPP热情澎湃，正努力实现跨越式发展的海南又该如何借势发力、迎接PPP时代?
PPP是什么?
PPP即政府和社会资本合作模式，是Public-Private Partnership的英文缩写，是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，目的在于利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，在保证公共利益最大化的同时，缓解政府的财政支出压力。
亚洲开发银行对于PPP的定义主要从特征和负面清单考虑：政府授权、规制和监管私营部门，私营部门出资、建设或运营提供公共产品和服务，公私双方长期合作、共担风险和收益。
PPP模式包括BOT(建造-经营-移交)、BOOT(建造-拥有-经营-移交)、TOT(移交-经营-移交)、 PFI(私人主动融资)等等。还有各种演变形式，如服务外包、运营外包等。而BT(建设—移交)、BOO(建设一拥有一经营)则不属于PPP。
PPP缘何受热捧?
PPP模式在我国是近几年才发展起来的，但在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国政府认为PPP模式不仅能缓解政府支出压力，而且能使工程达到和超过价格与质量关系的要求;智利于1994年引进PPP模式，借此获得充足资金投资到社会发展并提高了基础设施现代化程度;葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上，10年期间公路里程比原来增加一倍。西方发达国家实践证明，PPP是个“好东西”。而在我国财政部楼继伟部长看来，PPP模式是一种能使“政府、企业、社会多方共赢”的公共产品提供方式。
从政府角度看，缓解了财政支出压力，倒逼政府职能转变。政府通过项目未来营运收入和财政补贴，撬动私人资本参与项目全生命周期，快速提升基础设施融资能力，减轻当期财政支出压力，缓解城镇化建设需要和地方政府债务的矛盾，化解财政风险，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点。同时对政府来讲，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。
从社会角度来看，提高了公共产品的供给质量和供给效率。PPP模式突破了传统的政府与私人部门的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合了公私部门的各自优势，“让专业的人做专业的事”，把政府的政策意图、社会目标和私人部门的管理能力、营运效率结合起来，充分提高了公共产品的供给质量和效率。
从企业角度来看，降低了企业准入门槛，拓宽了发展空间。PPP模式通过授予特许经营权，使私人部门的行业限制进一步减少，可以进入电力电信、供水道路、医院学校、养老服务等基础设施和事业领域，从而大大拓宽了发展空间，激发企业活力。
海南PPP的梦想与现实
当前，在经济新常态下，各地纷纷出台财政支持稳增长的措施，运用财政手段撬动社会资本，PPP模式被视为关键。由于建省晚、经济欠发达、财政保障能力有限，海南省公共服务和基础设施建设欠账较多。无论是发展需要还是改革要求，海南都急需大力推进PPP模式。
海南省委、省政府高度重视，将推广运用PPP模式列为重点改革工作事项。省财政部门按照省委、省政府和财政部的要求做了大量工作，包括宣传培训、出台一系列政策和指导性文件，建立PPP项目库，实行项目试点示范等等，取得了一定成效。然而，从各地的实践和我省情况来看，推广PPP之路注定不会平坦。
认识上“上”不去。一些部门和部分市县还没有真正认识到PPP模式是政府创新公共服务投入机制、拓展投融资渠道、打造经济新增长点的现实选择;一些市县政府片面认为PPP只是解决融资问题，未能认识到它还是提高项目管理水平、实现风险在政府和社会资本间有效分配的重要手段，市场主体的主观能动性和竞争优势没有得到有效发挥，PPP模式的综合优势也没有体现。
操作上“下”不来。在操作层面，一是组织运作不到位。目前，全省除海口、琼中等地外，很多市县尚未明确PPP组织领导机构或成立PPP中心，难以有效推动工作;二是缺少项目生成机制。一些政府层面对PPP项目发起、识别、准备缺少研究，项目生成难。一方面是各地有PPP需求，另一方面是不知道怎么把项目做成PPP;三是缺乏专业人才。政府层面负责PPP项目的人员缺乏系统的专业知识与实践经验，在实际操作中心有余而力不足。
项目规模小，社会投资“不感冒”。我省经济块头小，公共服务规模小，尤其是在市县一级，受制于市场小、人口少等因素，潜在PPP项目投资规模小，仅靠用户付费很难产生较大的现金流，经营收入量小，运营成本较高，社会资本不感兴趣。
基层财政困难，前期支出压力大。PPP项目建设周期长、涉及领域广、复杂性高、技术标准与管理要求差异大、专业性很强，必须聘请财务、管理、法律等咨询机构。一些基层政府由于财力有限，难以承担PPP项目识别、规划、评估以及评审等前期费用，或者该政府承担的项目资本金筹集困难，很大程度上影响了项目推进进度和政府部门的积极性。
市场不够完善，企业信心不足。恪守诚信、依法履约是政府和社会资本长期合作的基础。目前我国缺少国家层级的PPP法律，市场发育不完善，竞争不充分，缺乏契约精神等问题，直接导致很多社会企业缺少与政府长期合作的信心。
借力PPP我们该做些什么?
推广运用PPP，在起步阶段遇到各种困难和问题在所难免。对此不仅不能望而却步，相反更应该借力PPP模式，推动我省基础设施建设和公共服务水平上新台阶，同时倒逼政府部门转变观念、深化改革、提高管理和监督能力。
第一，解放思想，全面准确认识PPP。推广运用PPP模式是一场改革，是一场观念的革命。各级政府和部门应解放思想，从深化改革的高度，充分认识推广运用PPP的重大意义;要在加强对PPP学习和理解的同时，全面认识PPP模式，不能重融资、轻运营，而要以推广PPP模式为契机，转变政府职能，改善政府管理方式，将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有效厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识。
第二，各方提高素质，积极与市场接轨。市县政府部门要从根本上改变既做“裁判员”又做“运动员”的心态，由过去的投资主导角色，转变为社会资本的合作者、促进者、监督者;企业和社会投资者要加强与政府的沟通与合作，向国际先进企业学习，不但要有良好的工程建设资质，还要具备过硬的运营管理能力;金融机构要树立创新意识，创新服务方式，积极主动参与PPP项目的生成、投资等环节，借机拓宽业务领域。
第三，加强项目生成策划，科学规划并专业培养项目。PPP项目不是现成的，而是需要策划、培养或包装。各地和行业主管部门要以中央政策为导向，结合地方经济社会发展需要，主动作为，精心策划，专业包装，积极发掘、培养PPP项目，并引入专业咨询机构对项目进行物有所值评价和财政可承受能力论证。
第四，推动项目示范，实现以点带面。项目示范是财政部门规范推广PPP模式的重要抓手。我省目前已通过征集筛选建立了省级PPP项目库，并组织上报了财政部第二批备选示范项目。下一步将选取社会影响力较大、具有稳定收益和社会效益的项目列入省级示范项目名单，并建立“能进能出”的动态调整机制。
第五，探索项目打包，增强项目吸引力。针对我省多数地方县域经济体量小、单个公共服务项目投资规模小的问题，积极探索将同类型项目进行“整体打包”，统一制定方案、统一进行招标，有效提高项目对社会资本的吸引力。特别是省行业主管部门，可结合正在征求意见的《海南省总体规划》中“把全省当做一个大城市来规划”的改革思路，研究在全省范围内PPP项目整体打包方案。例如对市县污水处理厂及管网、煤气供应等项目进行整合，统一对外招商，形成规模效应。在推进海、澄、文省会经济圈发展中，也可考虑对该区域的公用基础设施通过PPP模式整体建设。
第六，真金白银，激励引导。PPP模式强调以有效的激励约束机制为核心，以收益分配和绩效考核制度为手段，最大限度调动社会资本参与PPP项目的积极性;通过采取奖励或补助的方式，对开展PPP试点比较成功的项目给予支持，调动市县政府推广运用PPP模式的积极性，增强社会资本的投资信心。据悉，财政部PPP中心获得了世行12亿元低息贷款，将主要用于PPP项目的前期费用，对政府债务中的存量项目转化为PPP项目的，财政部或将给予2%的财政补贴。省财政也将对我省示范项目给予奖补。(作者单位：海南省财政厅)
