总量控制制度作为控制碳排放的一项重要措施，在国外应对气候变化立法中占有重要地位。欧盟在2003/87/EC指令和2009/29/EC指令的基础上，针对碳交易形成了一套完善的法律体系。2011年以来，我国碳交易试点地区相继出台了地方性法律规范，涉及总量控制与配额交易制度，但各地认识不尽相同，如果能够在国家层面，从法律上对地方政府的实践探索加以规范，有助于推动我国碳交易市场的健康、有序发展。本文通过剖析碳排放权交易试点省市的具体做法，借鉴国外总量控制与配额交易的立法原则、基本法律制度、具体制度设计及监管机制等，重点分析了碳排放权的界定、总量控制制度的管理体系、总量目标设置、配额分配、调控机制、监督机制、法律责任、事后评估等问题，最后针对我国开展碳排放总量控制工作提出对策建议。
碳排放权的界定
碳排放问题的根源在于权利界定不清，目前我国的法律制度尚未对此进行明确界定。碳排放权交易试点省份颁布的《碳排放交易管理办法》，只有广东省对“碳排放权”进行了初步界定。碳排放权界定难的原因在于：首先，由于我国的法律制度尚未界定碳排放权，使得地方实践缺乏依据;其次，碳排放权的权利属性比较复杂，其私权属性和公权属性对碳交易规则的设计影响较大，地方难以抉择;再次，碳交易试点省市都提出要搞总量控制与配额交易，但结合实施细则我们不难发现，地方政府对于总量控制与配额交易，以及核证减排量交易概念认知存在混淆，有必要在国家层面对碳排放权进行明确界定，统一认识，以避免碳交易试点陷入误区。
本文认为，碳排放权的界定应解决三个问题：第一，碳排放的权利属于谁?应该分配给谁?这是进行配额分配的前提条件，是属于公共资源，还是属于现有排放企业，是否包括新进入企业，这些都需要明确界定。第二，需要明确碳排放权的类型，排放权是来自于配额分配，还是核证减排量?第三，关于碳排放的存量和增量权利是否等同?是采取“老人老办法，新人新办法”区别对待，还是对已有企业和新进入企业采取统一标准，亦需要通过立法加以明确。
总量控制制度的管理体系
控制碳排放是一项全新的工作，需要一定的组织体系、制度基础开展相关工作。通过立法确定总量控制的法律地位，在国家层面建立碳排放管理体系，十分必要。从国外经验来看，通过立法形式明确管理机构与管理主体，引入第三方机构管理。澳大利亚新南威尔士和美国加州都用立法的形式明确规定了监管主体，并且都是以一个机构为主导，协调管理全部范围内的碳排放权交易。这种方法在排放控制的初期推广具有很大的促进作用，有利于减少行政部门间的冲突，提高了行政效率。欧盟排放交易体系建立了独立的欧盟中央管理处(The EU Central Administrator)对欧盟成员各国的国家配额计划进行审批，并运用欧盟独立交易系统(Community Independent Transaction Log)对二氧化碳交易进行监测和管理，对系统运作成效进行评估。
管理模式选择。在管理模式上，欧盟碳排放交易机制采取了集中和分权相统一的管理模式。EU-ETS覆盖27个主权国家，经济水平、政治体制和产业结构等方面差异较大，很难完全统一，于是欧盟碳排放权交易机制并没有直接指定成员国的排放权监管机构, 而是仅对监管机构的权利义务职责做了原则性的规定, 成员国可以享有一定灵活性的自主权，根据本国国情设计监管机制。完善的协调机制是集中与分权相结合的管理模式运行顺畅的保障。欧盟委员会通过发布多项关于排放交易的指令，为欧盟碳排放权交易机制奠定了法律基础，确定了各成员国实施排放交易时应当遵循的共同标准。美国实行分散式管理。美国因为没有统一的全国碳交易市场，也就没有设置相关的联邦管理机构，由各个区域碳排放组织或者地方政府自行设置机构管理碳排放交易。
我国碳排放交易试点省市均明确当地发展和改革委是碳交易的主管部门。由于碳交易的专业性较强，政府缺乏相应的专业知识，为防止政府失灵，引入第三方监管机构十分必要，对配额分配、企业排放量进行监测，保证政策的公平、公正。从法理上说，自己监督自己往往是不利的，因而必须设置外部监督。在我国的法律体系中，由第三方机构对法律行为进行监督的立法体例比较常见，因而建议我国引入第三方监督机构对碳排放总量控制相关工作进行监督。
总量目标设置
管制气体种类。从国外经验来看，对哪些气体排放具备监测能力是选择其是否作为管制对象的重要因素。2003年欧盟排放交易指令规定,EU-ETS 在第一阶段调控的温室气体种类只限于二氧化碳, 这取决于欧盟当时的排放情况和监测能力。但在技术成熟的前提下，如果将更多种类的温室气体纳入管控范围，可以进一步降低减排成本。如美国RGGI、加州碳排放交易体系，交易气体种类则涵盖了《京都议定书》规定的六种温室气体。
当前，试点省市都选择了二氧化碳作为管理控制气体，而未涉及其他温室气体。在国家层面，应当在考虑排放监测能力的基础上，明确我国应该管制的温室气体种类，以引导地方开展相关工作。
总量目标设置。总量控制目标的形式，主要有两类：(1)绝对量目标。面临的最大问题是总量目标应该允许多大的灵活性。(2)相对量目标。包括每单位产出，部门交易量，组合标准，如可再生能源份额，可再生能源证书等。
深圳提出建立“可调整的”总量控制体系，其实质仍属于相对量目标。虽然目前各试点省市总量设定的方法并不完全相同，但是大致的思路都是，结合各地能源消费总量目标、碳强度减排目标、GDP增速这三方面的参数设定。试点省市对碳抵消都做了规定，差别在于允许的抵消比例有所不同：深圳市和广东为10%，上海允许5%。严格的碳抵消规定有利于实现总量控制目标，特别是减少本地的排放。
涵盖行业。欧盟碳排放交易涉及行业较广泛，第一阶段就包含了能源业、耗能 20MW 以上的炼油、水泥、钢铁、陶瓷、玻璃以及造纸等行业，到第二阶段调控范围扩大到交通、化学、铝等行业，最近又尝试将航空业纳入管制范围。涉及行业越广，减排效果越好，而且市场越大，交易的成本越低，碳价格也会越稳定。美国的强制碳交易制度则比较保守，多集中在电力产业，如加州碳排放交易体系和RGGI。
试点省市总量控制的涵盖范围均有所不同，与当地的产业结构有明显关联。深圳将工业、建筑以及交通业纳入强制减排范围，上海纳入了包括钢铁、石化、化工等在内的工业以及航空、机场、铁路、宾馆、金融等行业在内的非工业。广东则主要以水泥、钢铁、陶瓷、石化等高能耗、高排放行业为主。
制定总量目标的程序与规范。与规划目标的衔接，征求主管部门、行业的意见，使制定的总量目标既能反映企业的实际需求，也形成有实质性约束的总量目标，科学合理的总量目标，既能兼顾经济发展需要，又能有效控制温室气体排放的过快增长。包括对新进入者和退出者的处理。
由于各省市的具体情况和减排目标各有不同，所以，在国家层面很难对总量控制范围和目标设置做出统一安排，但需要地方将总量目标制定的过程公开。为建设国内统一的碳交易市场，应通过立法规定国家核证自愿减排量的统一标准。
配额分配
分配的目标是保证碳排放权初始分配的公平性。理论上，配额分配应坚持以下基本原则：(1)必须保持对减排的激励，包括对早期行动的激励;(2)不能对寻租活动或其他削弱体系的活动提供持续激励;(3)对于企业和政府来说成本最小化，促进市场效率;(4)因地制宜，结合当地的能源结构与排放特征设计合理的配额分配方式。
分配方式。不同的配额分配方法，会产生不同的经济影响和政策效果。免费分配，容易获得企业支持，政治上具可行性，但有悖于公平性。欧盟初始分配都采用无偿的方式，欧盟排放权交易机制指令规定：在第一阶段，至少 95%的配额要无偿发放;第二阶段，至少90%的配额要无偿发放。对企业而言，碳排放权的无偿分配实质上是一种变相补贴，政府的权力资源易产生权力寻租。其次，无偿分配导致新建企业和已建企业之间不公平竞争，因为无偿分配是在已有企业之间进行分配，而新建企业必须有偿取得。再次，免费分配不符合污染者付费原则，企业无需为取得碳排放权利支付任何费用，使得这种资源的价值难以体现。
拍卖方式的优势。通过拍卖可为政府取得财政收入，使碳排放权的真实价值得以显现;激励企业进行技术创新，努力提高技术水平;更能体现公平公正原则。拍卖方式的弊端是它可能产生不正当竞争、存在市场操纵等，所以需要政府部门的严格监督。目前，美国的RGGI对配额实行全额拍卖。
分配程序。如果要保证配额分配的公正、公平和分配效率，首先在分配程序上应该做到公正、透明,向社会公示分配的原则、制度和分配标准。听取各部门、各行业重点单位的意见，对于重要的问题应组织专业人士、专家学者加以论证，对于有争议的问题还应该面向社会召开听证会。程序公正可以减少政府决策盲目性和独断性，还可以对政府行为实行有效的监督。其次，要加强信息透明度，加强对分配过程的监管。
分配标准。目前，试点省市在分配原则、分配方式上大致相同，大都侧重历史法，基本没有配额拍卖，只有深圳提出对电力和供水企业采用基准法，而工业领域的配额分配仍以历史排放为主。
配额分配的计算标准。应考虑历史排放量、行业及企业减排潜力，早期减排行动、未来减排承诺、分配的基准年、履约期问题，以及配额的储存、借贷等问题。
我国进行碳排放总量控制，进行配额分配时需要注意以下问题：第一，配额免费分配会引发过度分配(over-allocation)问题;第二，需要对市场机制进行完善，以解决碳价格的大幅波动问题。政府监管机制不完善，导致碳价格在机制运营的初期出现了暴涨或暴跌，给碳交易市场的平衡发展造成了不良影响。
结合国外配额分配的经验与教训，我国碳排放权的分配应当采取拍卖为主，无偿分配和有偿分配相结合的分配模式，在拍卖中应始终坚持公平公正原则，将碳排放权初始分配置于一个透明的环境，接受社会监督。
调控机制
为防止碳价格的剧烈波动，吸取欧盟经验教训，政府建立配额储备机制非常必要，但为防止政府权力滥用，需要对储备的使用严格限制。在政府配额储备这一方面，目前只有深圳做出了相关规定，深圳还提出了“市场稳定调节资金”、“配额期末调整”等措施，这些措施可以降低碳价格的波动，但也可能会造成政府对总量控制交易体系的过度干预，使企业难以适应，同时增加了政府寻租的空间。
因此，在法律体系中如何对政府的角色进行合理界定，需要在市场监管者和市场参与者之间取得平衡。防止政府配额储备的不当运用对市场运行产生负面影响，因此需要对政府配额储备规模、出售价格、出售时机、出售条件等一系列问题做出明确规定。
监督机制
监管机构。欧盟和美国分别从各自国情出发，建立了适合自己的碳交易市场监管机制。欧盟采取自上而下、三位一体的监管机制。碳交易市场监管是通过颁布相关指令，并由相应的成员国的监管机构执行来完成的。形成了欧盟制定较为统一的监管基础法规政策指令，各成员国再根据本国实际情况制定执行法规，以及由碳交易平台或协会所制定的交易监管规则，三方面的监管法律相辅相成，构成一个监管网络;监管机构是在欧盟委员会统一领导下，由各国监管机构组成，并通过ETS机制下的注册登记系统监测具体流程。
美国在联邦层面没有建立碳交易监管机构，其监管体系主要分布在州、区域和第三方。如加州环保局监管其总量控制与交易计划。区域性的监管机构。美国东北部的RGGI碳市场就成立了一个非盈利性机构RGGIInc，其主要任务是为签署州的碳减排计划提供行政和技术服务的支持，其中一项职责是监测有关二氧化碳配额的拍卖和交易市场。
第三方监管机构。虽然各州都保留了碳市场监督的权力，但实际监管工作(如核准指标交易，确定是否出现价格操纵，调查守法及违法行为等)主要监管工作都委托给几个第三方机构进行，如RGGI将碳交易市场的监管授权给Potomac Economics。此外，它也承担二级市场的监测，确保市场不存在价格操纵及串谋的现象。
监管内容。碳交易的风险管理。与碳交易有关的风险种类繁多，碳价格容易受到宏观经济的影响呈现非理性波动，以及对碳排放价格的操纵。主要风险包括：政治风险、市场风险、法律风险、操作风险、项目风险、技术风险。
监管对象。对政府配额分配过程的监管。政府对配额分配的过程应坚持无偿分配和有偿分配相结合的模式，坚持公平公正原则，配额分配应在公开、透明的环境下进行，加强信息透明度，加强对政府分配过程与分配方式的监管。
对排放企业的监督管理。加强对管制企业未完成减排目标、未完成报告的管理，对企业提出提供排放数据报告的要求等。如欧盟规定企业出具的报告不仅应当符合欧盟委员会颁布的相关政策法规规定，还必须经过具有资质的独立第三方的核证机构的验证，而且要通过特定程序公示企业报告和独立核证机构的验证结果，接受公众，特别是非政府环保组织的监督。
对第三方机构的监督管理。第三方核查机构负责对企业排放数据和活动进行检查，所以需要通过法律明确其责任和义务，切断企业和核证机构的利益输送，政府通过资质管理、保证金、复核等方式加强对第三方机构的管理。通过立法，保障核查机构的独立性。
深圳市明确了对第三方核查机构的监督管理，以及建立了防止排放企业与核查机构“合谋”的机制。如《管理办法》第二十二条明确“控排单位不得连续三年选择同一家第三方核查机构或相同的核查人员进行核查。”
建议：第一，从立法上构建完善有效的碳交易市场监管体系。第二，建立多层次的碳交易市场监管机制，构建以风险管理为中心的政府规制框架。
法律责任
惩罚机制是谈排放控制目标得以实现的重要保障。EU-ETS机制制定了严格的惩罚措施。排放企业在未完成减排任务时不仅要缴纳巨额罚金，下一年度仍应当提交同等数量超额排放的许可。明确的处罚措施提高了欧盟各成员国的执行力，保证了EU-ETS机制的市场信用及良好运行。
试点省市均对不遵守《管理办法》的排放单位、核查机构以及行政机关工作人员的处罚进行了具体的规定。
因此，建议在国家层面的立法中明确规定对碳排放权管理和交易涉及的管制企业、行政机关工作人员和其他专业服务机构(如第三方核查机构)违规的处罚。
总量控制制度的事后评估
总量控制制度作为一项长期性、基础性工作，需要根据实践中发现的问题，因此通过法律明确规定定期对总量控制目标的合理性、运行绩效做出评估，据此对制度设计做出调整，以达到用较低的成本实现我国温室气体排放控制目标。总量控制评估的内容需要考虑对行业、对企业的影响，碳价格是否合理，是否有助于促进低碳技术的创新。还要加强对经济结构、能源结构转型状况，以及技术进步情况进行评估，以便及时调整总量控制目标。
总量控制定期评估的程序。对于定期的评估制度，应首先明确评估的方式、内容、范围、标准和时间，建立数据库，并将评估的结果及时向社会公布，作为交易活动的参考。另外，可以通过抽查的方式来对市场参与者的碳交易行为进行审查，并建立相应的数据库和黑名单，规范市场参与者的行为。
从试点省市的《管理办法》来看，各地都没有要求对碳交易的实施效果进行评估。由于各地实际情况复杂多样，应当建立全国统一的评估标准，包括对碳交易的环境有效性、经济有效性以及对行业影响等方面作出评估，为完善制度设计提出政策建议。
对我国开展碳排放总量控制的对策建议
第一，关于碳排放总量控制目标的设置。宜采取渐进式方式，在尽可能凝聚相关利益方共识的基础上审慎推进。制定建立总量控制制度应遵循“三步走”的方针：降低增速—实现稳定—绝对量下降。遵循经济增长和温室气体排放的脱钩理论，从相对脱钩到绝对脱钩，从弱脱钩到强脱钩，循序渐进地推进。总量目标的设置坚持“三区别”的方针。对落后地区、发达地区区别对待;对存量和增量区别对待，分别选择不同的管制制度;对落后产业、战略新兴产业区别对待，建立完善的碳排放标准管理体系。坚持控制增量，削减存量的方针，建立面向区域和产业的总量控制体系。
第二，关于配额分配。尤其要避免欧盟免费分配导致的配额过剩问题，通过第三方核证有助于减少政府与企业之间的信息不对称问题，尽可能扩大有偿分配的比例，这符合“污染者付费”的原则，使碳价保持在合理的水平，既不至于给企业造成较大冲击，又可以对企业减排形成持续的经济刺激。
第三，碳排放总量控制的能力建设。欧盟排放交易体系第一阶段因排放数据不完善，导致配额分配出现严重过剩，所以一定要建立并完善国内总量控制排放的数据基础，这是进行配额分配的重要依据。完善碳排放统计、核算、报告与监测制度，保证排放数据的真实可靠是当务之急。
作者单位：国家发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心
