在相当长一段时期，政府的环境监管是环境治理体系的核心。而提高环境监管有效性是监管体制改革的核心政策目标。当前至“十三五”期间的环境监管体制改革要为今后20年环境污染治理进而实现环境质量根本性改善奠定坚实的制度基础。
11月3日，新华社授权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》全文。其中，在环境监管体制方面提出多项改革措施。包括“改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法。”中国经济时报记者第一时间邀请国务院发展研究中心资源与环境政策研究所陈健鹏副研究员对以上措施逐条进行详尽解读。
陈健鹏首先介绍了当前环境污染治理形势以及环境监管体制改革的背景。从治污减排的进程和环境治理制度建设的角度来看，当前至“十三五”时期是中国环境治理最为关键的阶段。从治污减排的进程来看，“十三五”时期中国主要污染物排放总量将实现达峰，这一阶段大致是“先污染、后治理”中“先污染”阶段的终结。
但是，在峰值阶段的污染物排放总量水平上削减60%以上，才能实现环境质量的根本性好转，这一过程可能要持续20年。从环境治理制度建设的角度来看，随着2015年新的《环境保护法》的实施和《生态文明体制改革总体方案》的出台，标志着环境监管体制改革进入重要调整阶段，环境治理将逐步进入“善治”的阶段。
“在相当长一段时期，政府的环境监管是环境治理体系的核心。而提高环境监管有效性是监管体制改革的核心政策目标。当前至‘十三五’期间的环境监管体制改革要为今后20年环境污染治理进而实现环境质量根本性改善奠定坚实的制度基础。”陈健鹏强调。
环境监管体制改革多亮点
陈健鹏认为，建议稿在环境监管体制改革方面有很多亮点。第一，实施排污许可证制度。排污许可证制度是固定点源排放控制的核心监管工具，在发达国家广泛应用。实际上，中国自上世纪80年代试行排污许可证制度以来已有20余年，效果不明显。排污许可证制度的有效实施并不在于“引入”一项新制度，而是对既有环境监管体制的考验，与整个环境监管体制改革、提高环境监管的效能密切相关。
在长期以来环境监管失灵的背景下，环境监管机构难以使排污单位实现连续达标排放、难以掌握企业的实际排污情况，这是排污许可证制度实施的最大挑战。“在现阶段，推进排污许可证制度，意义远大于一项监管工具本身。推进实施排污许可证制度，对于理顺环境监管程序、重塑环境监管体制具有重要意义。”陈健鹏特别强调。
他进一步表示，排污许可证的实施需要顶层设计和系列的制度安排，具体而言一方面，需要和包括环境影响评价、“三同时”、总量控制、排污收费、排污权交易、监管执法等制度有效衔接，对现有的各项监管制度进行优化，理顺环境监管事前、事中、事后各个环节。另一方面，也需要对环境保护部门内设机构和所属的监测、监察机构进行调整，建立环境信息共享以及监管协调的机制。目前环境保护主管部门正在研究相关的方案。
“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是本次建议稿中关于环保体制的最大亮点。”陈健鹏表示，长期以来，“环境违法是常态”，这其中一个重要原因是，现有的财税体制和以GDP为导向的干部考核体制下，地方政府缺乏严格环境监管的动力，甚至干扰各级环境保护部门环境执法。“这次省以下环境监测监察执法垂直管理的出发点很大程度上是为了保证各级环境监管机构的独立性，避免地方政府对环境执法、环境监测的干扰。”
此前，国务院办公厅印发了《生态环境监测网络建设方案》，明确要求环保部适度上收国控点的生态环境监测事权，以更准确掌握全国生态环境质量状况。自2013年《大气污染防治行动计划》出台之后，空气质量被作为考核的指标，作为上级地方政府对下级地方政府的考核指标。陈健鹏认为，在此背景下，地方政府对环境数据造假的动机和可能性增大。中央层级的环境保护部门为了准确、客观地了解环境质量情况，提出了将环境监测的事权适度上收，首先是国控点的环境监测的事权进一步上收，这也和这次五中全会提出的环境监测监察执法省以下垂直管理是紧密联系在一起的。同时，陈健鹏表示，在实施“省以下环保机构监测监察执法垂直管理”的过程中有几个方面的问题需要进一步研究。首先，如何处理好地方政府对当地环境质量负总责和环境监测、监察机构垂直管理的关系。如何进一步明确各级政府以及环境监管机构的权责需要深入研究并进行规范。其次，目前环境监管的事前、事中、事后环节被分散配置在各级环境保护主管部门以及所属的监测、监察机构，垂直管理需要环境监管程序的调整协同推进。第三，省以下各级环境监管机构的监管执法、环境监管执法后的督察制度需要研究。第四，从操作上，省以下环境监测监察垂直管理还需要在人员的编制、机构设置、经费保障等诸多方面研究具体的配套制度。
环境监控系统覆盖面扩大
对于建议稿中提及的建立全国统一的实时在线环境监控系统，陈健鹏告诉本报记者，实际上，对于污染源排放进行在线监控是环境监管执法的基本手段，未来在线监测要从重点的国控污染源进一步扩大覆盖范围，并实现信息共享。通过建立统一的在线监控系统，一方面，以便于中央层级的环境保护部门及时准确掌握环境污染信息，增强国家环境治理基本能力。
可以预见，未来环境保护部门的相关环境监测、环境统计、总量核算等数据要逐步实现信息共享、统一。另一方面，随着治污减排的推进，污染物减排和环境质量的改善将逐步进入边际改进的阶段，需要大量的环境信息做基础，用来支撑“精细化”的环境质量管理。
“环境信息公布制度是环境监管体制的重要组成部分，是公众有效参与环境治理的基础。”在谈及健全环境信息公布制度时，陈健鹏表示，今后一个时期，应该全面推进排污单位环境信息公开、区域环境质量信息公开以及环境监管各个流程、各个环节信息公开。以排污许可证制度为例，排污许可证的申请、核发以及执行情况应全程实行信息公开。以环境信息公开为抓手，推动建立公开、透明、可问责的环境监管体制。
在探索建立跨地区环保机构方面，陈健鹏认为，可能的方向是，在现有的区域督查中心基础上，从机构设置、编制、监管权力和督查权力的配置等方面进一步强化环境督查中心的地位和作用。此外，可以探索组建跨流域的环境监管机构，与水利部门的流域监管机构进行有效合作。同时，理顺环境保护主管部门、区域环保派出机构以及各级环境监管机构之间的关系。
开展环保督察巡视，严格环保执法也是此次建议稿中环境监管体制方面的改革措施之一。陈健鹏表示，对环境监管者的监管缺失，即监管体制内缺乏有效的问责机制是中国环境监管体制的制度缺陷。尽管环境保护部门已经制定了《环境行政执法后督察办法》、《环境监察稽查办法》，但是对地方政府以及各级环境监管机构的内部约束仍不够。
今年7月，中央深改组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》，标志着环保督察制度进一步升级。开展督察巡视制度，也表明中央层级环境保护主管部门的职责在发生转变，环境保护主管部门对地方政府和各级环境保护部门的督察工作将进一步常态化、制度化。
