《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)提出，坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。
在近日由人民出版社出版的《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>辅导读本》一书中，中财办副主任杨伟民发表署名文章《建立更加公平更可持续的社会保障制度》指出，《建议》体现了对中华民族永续发展的历史责任，对全球生态安全的中国担当，对人民热切期盼的积极回应。
杨伟民指出，《建议》明确了全面建成小康社会决胜阶段推进绿色发展的目标任务和战略举措。落实好这些要求，在全面建成小康社会之日，我国的绿色发展必将成为新的增长动力，生态环境质量必将得到总体改善，自然生态必将得到休养修复，生态文明必将迈向新的高度。
《建议》提出，主动控制碳排放，加强高能耗行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，支持优化开发区域率先实现碳排放峰值目标，实施近零碳排放区示范工程。
杨伟民分析，要坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对全球气候变化谈判，主动控制碳排放，落实到2030年达到碳排放峰值的承诺。
杨伟民指出，从“十三五”开始就要行动起来。坚持两手抓，一手抓控制碳排放强度，一手抓控制碳排放总量。在产业方面，要加强高能耗行业能耗管控，重点控制电力、钢铁、建材、化工等行业的碳排放，这些行业都是高耗能、高排放而且产能过剩较严重的行业。
在区域方面，要支持京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域率先实现碳排放峰值目标。这些区域的环境容量已经不够，而且传统产业产能已到峰值。要实施近零碳排放区示范工程，在一定区域通过综合施策，达到基本不排放或极少排放二氧化碳，通过示范，以点带面，总结提出可复制推广的经验。
据获悉，今年9月参与第一届中美气候智慧型/低碳城市峰会的11个省市，包括四川、北京、海南、吉林等，已经明确提出了预期实现二氧化碳排放峰值的时间表。
杨伟民分析，《建议》适应未来碳排放将更多集中在城镇化过程的趋势，强调加强交通和建筑领域的低碳化。
建立健全“四权”初始分配制度
《建议》提出建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。
杨伟民指出，建立健全“四权”初始分配制度，是生态文明建设方面的一项重大改革，是用市场化机制激励节能减排减碳的一项基础制度，同“双控”行动是相配套的。
据获悉，在“四权”中， 用能权是相对较新的概念，是指企业在一年内，经确认可消费各类能源(包括电力、原煤、蒸汽、天然气等)量的权利。目前浙江已经开展相关试点。
杨伟民解释，任何人、地区、国家，都有这四种权利，也就是发展权在资源利用上的体现。同时，资源同人类需要相比，又是稀缺、有限、不够用的，任何人、地区、国家，都有不滥用、节约集约使用、保护我们共同家园的义务。如何妥善处理资源有限和需要无限的矛盾，是人类可持续发展面临的重大挑战。
杨伟民表示，《建议》提出的“四权”初始分配制度，是我国的一项创举，目的就是要解决好上述矛盾，把经济手段和行政办法结合起来，更好地激励节能减排减碳。
例如，碳排放，我们已承诺到2030年达到峰值，这等于有了一个棚顶，从现在开始到2030年，每一个地区应该增加多少，可以根据人口、发展阶段、产业结构等给出一个大体的约束性的控制。据此，又可以分解到具体的企业和其他单位。
“这样，没有用完碳排放指标的地区或企业，就可以将指标拿到市场上拍卖，获得收入。这对那些经济总量少、生态重要的地区而言，也是一种生态补偿，也有利于体现社会公平正义。”杨伟民分析。
建立空间治理体系
《建议》提出建立空间治理体系，这是一项全新的任务要求，也是主体功能区制度在市县层面落实的重要途径。
杨伟民指出，空间治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要内容。我国目前空间治理缺位，对经济、人口、资源环境的治理主要是按行业、产业、领域进行的，落到一个具体空间时，往往不匹配甚至矛盾。
例如，很多地区，只要GDP、要产业、要建设用地、要资源，不要人、不考虑资源环境状况，结果不少地区出现人地失衡、人口经济失衡、经济与资源环境失衡。
再如，在全国范围一刀切地鼓励或限制某产业发展，实际上，在全国鼓励的产业落到某些具体的地域空间恰恰应该是限制的。还有，对生态环境保护和治理，是按照耕地、水、湿地、森林等资源种类分割进行的，缺乏在一定空间对山水林田湖的统筹保护修复。
同时还有，我国规划很多，但不深不细，缺乏指导性、操作性、依据性，即便是土地规划和城乡规划这些空间性规划，也缺乏衔接、重叠交叉，甚至连规划的基础土地分类标准都各搞一套，带来不少“规划失败”。
“建立空间治理体系，就是要解决这些问题。”杨伟民指出，目前，国家正在市县级层面推进空间规划改革试点、国家公园体制改革试点、编制自然资源资产负债表试点、领导干部自然资源资产离任审计试点，出台了生态环境损害责任终身追究办法。
杨伟民分析，最终，要形成以市县级行政区为单元，由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。
此外，《建议》要求整合设立一批国家公园。对此，杨伟民解释，这是针对现有自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等禁止开发区而言的，也就是要通过管理体制、产权、范围、政策、资金等多方面的整合，设立统一的国家公园，以更好地保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。
