国家“十一五”规划纲要明确提出了2010年单位GDP能耗比“十五”期末降低20%左右的约束性节能指标，如何实现这一目标，是目前各级政府、全社会，以及国际社会所共同关注的热点和焦点问题，同时也是当前节能领域中需要深入研究的重大问题。
一、节能是保障我国经济持续发展的重大任务
“十一五”时期是全面建设小康社会承前启后的关键时期，中央政府适时做出了“建设节约型社会”这一具有全局性和战略性的重大科学决策。建设节约型社会的重点首在节能，国家“十一五”规划纲要中提出的约束性节能指标意蕴深远，是引领“十一五”时期全国节约型社会建设工作的标志性指标。努力实现20%节能目标，对贯彻落实科学发展观、转变经济增长方式和发展模式、把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展轨道具有重大战略意义。
1.我国的能源生产与消费现状
由于我国能源储量的特点，长期以来，一次能源生产结构中煤炭的比重保持在70%的高位水平，其他能源品种的比重偏小。2005年我国一次能源生产结构为原煤占76.3%，原油、天然气、水核电分别占12.6%、3.2%和7.9%。
改革开放以来，由于受宏观经济形势的影响，能源消费增长幅度几度出现波动，但总的消费趋势增长明显。2005年的消费量比1980年增加了16.2亿吨标煤，年均增长速度为5.2%，大大高于世界平均1.2%水平。进入21世纪后，由于一些高耗能行业发展过猛，导致能源消费剧增，“十五”年均增长速度高达9.93%，能源消费弹性系数1.045，五年间能源消费增加7.9亿吨标准煤。2005年我国能源消费结构为：煤炭占68.9%，石油占21.0%，天然气占2.9%，水核电占7.2%。
我国在世界能源消费中占据十分重要的位置。2003-2006年间，能源消费的增长几乎成为世界消费增长的主体。2005年，能源消费总量达到22.33亿吨标准煤，仅次于美国，位居世界第二位，占世界消费总量的14.2%。2006年能源消费总量24.6亿吨标准煤，占全球能源消费量的16%。
2.工业是能源消费的大户，是节能的重点行业
2005年我国工业能源消费量达到158058万吨标准煤，占当年全国能源消费总量的70.5%，其中工业能源密集行业如采掘、电力和电厂供热、钢铁、有色金属、建材、化工、炼油和炼焦8个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的60%。
高耗能产品的增长必然带动全国工业能耗的上升。2006年我国粗钢产量42266万吨，同比增长19.7%;钢材产量47339.6万吨，同比增长25.3%;十种有色金属产量1917万吨，同比增长17.2%;电解铝产量9356万吨，同比增长20.1%;氧化铝产量1370万吨，同比增长59.4%;水泥产量12.4亿吨，同比增长15.5%;烧碱产量1511.8万吨，同比增长21.9%;乙烯产量940.5万吨，同比增长24.5%;汽车产量727.9万辆，同比增长27.6%，其中轿车产量为386.9万辆，同比增长39.7%。随着中国国民经济的发展、城市化进程加快和人民生活水平的提高，这些高耗能产品的产量将继续呈快速增长趋势。
二、可持续发展的能源政策效果显现，但提高能源效率的潜力仍然较大
长期以来，可持续发展在中国得到重视，国家已经将可持续发展战略确定为重大发展战略。近年来，中国在保持经济较快增长的同时，为保护生态环境和促进社会发展与资源相互协调做出了很大努力。中国政府提出了本世纪头二十年全面建设小康社会的目标，其中包括可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。可持续发展的实质是改变传统的发展思维和模式，经济发展绝不能以浪费资源和破坏生态环境为代价，寻求经济发展、环境保护和社会发展之间的和谐。
为了实现国家的可持续发展，长期以来，我国的能源发展战略已经确立了节约优先的政策，同时大力发展可再生能源和新能源。2004年，在国家发展和改革委员会颁布的《节能中长期专项规划》中确定了三大节能重点领域和十大重点工程。这十大工程包括节约和替代石油工程、燃煤工业锅炉(窑炉)改造工程、区域热电联产工程、建筑节能工程等。2005年，《可再生能源法》公布，并于2006年开始实施。该法从法律上明确了支持促进可再生能源的发展。2007年9月，我国又公布了可再生能源中长期发展规划，提出了可再生能源的发展目标。要求充分利用水电、沼气、太阳能利用和地热能等技术成熟、经济性好的可再生能源，加快推进风力发电、生物质发电、太阳能发电的产业化发展，逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例。
我国通过实施各项节能政策与行动措施，取得了显著的节能效果。能源节约不仅对国民经济增长的贡献明显增大，也对减缓温室气体的排放做出了贡献。据对国家统计资料的分析，2005年中国GDP能源强度比1990年下降了42%;15年间年均节能率高达4.3%，能源利用效率已由1980年的25.4% 上升到目前的34%左右。高耗能产品的能耗水平与国际先进水平的差距也在不断缩小。2005年与 1990年相比，主要耗能产品的单位产品能耗均有较大程度的下降。其中，吨钢可比能耗下降30%，吨大型合成氨能耗下降16%，供电煤耗下降12%，吨水泥熟料能耗下降20%。与日本相比，吨钢能耗的差距由1980年的496kg标准煤/t缩小到2005年的103kg标准煤/t， 供电煤耗的差距由109g标准煤/缩小到57g标准煤/KWh。
然而，与国民经济发展需要和国际先进水平相比，我国无论是GDP能源强度、主要耗能产品单位能耗、主要耗能设备能源利用效率等均有不同程度的差距，节能和提高能源效率的任务十分艰巨。2005年电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等8个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高出30%左右，如火电供电煤耗高15%，大中型钢铁企业吨钢可比能耗高10%，铜冶炼综合能耗高35%，水泥综合能耗高35%，大型合成氨综合能耗高18%，纸和纸板综合能耗高60%。
三、实现“十一五”规划节能目标，结构因素是关键
影响能源强度的因素可以归结为两类：一是技术因素，是指由于技术进步而导致的单位产品(服务量)综合能耗的下降。二是广义的结构因素，包括产业结构、行业结构、产品结构。
结构因素是影响我国能源强度的关键因素。相关研究表明，“九五”时期以来，结构因素对产业部门单位增加值能耗变化的影响和贡献率达70%左右，起主导和决定作用。具体而言：1995-2005年期间，我国产业部门单位增加值能耗呈现前段下降、后期有所上升的态势，其中技术因素一直发挥积极的、正向的节能推动作用，10年间主要耗能产品(服务量)综合单耗下降20%-30%。在结构因素方面，“九五”时期以来三次产业结构一直在向使产业部门单位增加值能耗上升的方向变动，形成了负的节能效应;工业内部行业结构和行业内产品结构调整在1995-2002年形成了显著的节能效应，并抵消了三次产业结构变动的负节能效应，使整个结构因素对产业部门单位增加值能耗下降发挥了主要推动作用;2003-2004年，结构因素中三次产业结构变动、工业内部行业结构调整，以及行业内产品结构调整均对单位增加值能耗下降产生了反作用，整个结构因素形成了负的节能效应，从而主导了产业部门单位增加值能耗的上升趋势。
按照“十一五”规划纲要提出的单位GDP能源消耗降低20%的目标测算，2010年全国需实现的节能量为6.4亿吨标准煤左右。综合考虑目前国家正在实施的各项技术节能措施后，2010年通过技术节能措施可能实现的节能量为3亿吨标准煤左右，不到目标节能量的一半。“十一五”期间我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，第二产业比重下降的难度很大，2010年前通过降低第二产业比重实现节能预计效果不明显。因此，应将优化调整工业行业内部结构、推进新型工业化作为结构节能的主攻方向，严格控制高耗能工业行业的增长速度，进一步加快高附加值、高新技术产业的发展。加快工业部门尤其是高耗能工业的技术进步和产品结构升级，通过技术创新、控制新增产能能效水平、加快淘汰落后产能和实施对现有产能全面技术改造等多个途径，实现工业部门产品单耗下降节能，即技术节能和产品结构调整节能。
四、政策建议
(一) 尽快建立国家能源保障体系
世界各国特别是发达国家都将国家能源保障体系作为国家战略与政策的重中之重。我国作为能源消费大国，为保证能源供应的长期安全可靠，必须根据我国的能源资源条件和生产供应能力，构筑新时期的国家能源保障体系，建立以战略石油储备为首要、以煤炭资源储备为基础、以战略技术储备为根本的新时期国家能源储备体系，保证我国长远的能源安全供应。
(二)以能源作为硬约束条件，坚持走新型工业化道路，实施产业布局调整
通过技术创新，加速重工业化的现代化，降低能源消耗。抓紧建立和完善各行业的节能强制标准，强化产业结构的优化升级，淘汰高耗能的落后产能、设备和工艺。逐步禁止高能耗、重污染的初级加工品出口，限制资源性初级加工品出口。进一步明晰东、中、西部产业布局，鼓励东部地区实施从初级产品加工向高加工度产业和服务业的转移，加快中西部地区大规模能源基地和工业原料基地建设，完善相应电网建设和输油输气管道建设，减少煤炭的铁路运输和内河运输。
(三)积极开发和推广先进适用能源技术
确立节能技术和产品的发展重点和路线，综合运用财税、价格等政策，建立一整套目标清晰、有效激励的技术研发推广促进机制。积极推广应用工业、交通、建筑等重点节能技术、煤炭高效清洁开发利用技术、保障石油安全技术支撑体系、先进核能技术、安全可靠的电力输配系统、节省燃料的现代柴油车技术等先进适用能源技术。
(四)大力发展替代能源
提升车用替代燃料的应用水平，加大煤基液体燃料等的研发示范力度，鼓励发展新能源和可再生能源，促进替代能源的大力发展。
(五)充分利用信息化技术加强能源统计与能源管理，通过信息化技术实现结构与技术节能
充分发挥信息化技术优势，协助政府节能主管部门能源数据的采集、统计和节能检测工作。实时采集和监控能量质量指标，提高能源监督管理能力和水平，进行节能咨询与服务，促进与指导企业进行节能降耗。通过信息技术的广泛应用引导传统产业的改造升级，实现显著的结构节能效果。通过信息化推动能源技术体系向前发展，产生广泛的技术节能效果。
