受英法两国政府主管部门的邀请，国家发展改革委有关司局与中国国际工程咨询公司相关部门负责人于今年9月赴英法两国，就PPP专题进行了实地调研和深入访谈。参与考察的中国国际工程咨询公司研究中心教授级高级工程师徐成彬告诉中国经济导报记者，“此行的最大收获之一是厘清了PPP项目的分类，而这直接关系到我国PPP管理体系和政策制度的顶层设计，可以有效解决我国PPP政出多门的混乱，减少地方操作项目的无所适从。”
一同参加访问的中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟研究员在考察后发表了我国应建立双轨制PPP制度体系一文，在业内影响强烈。徐成彬更为详细地向中国经济导报记者介绍了这一观点提出的缘由。
两类不同付费机制的PPP项目
PPP按照不同分类标准有很多种类，根据项目回报机制可以分为最主要的两大类型：使用者付费类特许经营PPP模式和政府购买服务类PPP模式。从我国政府部门的职能分工来说，由国家投资主管部门主导制定特许经营类PPP制度体系，由财政主管部门主导制定政府采购类PPP制度体系。在地方项目操作中也相应有招投标平台和政府采购平台两种运行模式。“问题是什么叫政府采购?什么叫特许经营?这是导致我国PPP管理体系比较紊乱的总根源。PPP项目类型的判断将直接影响政府部门职责的划分和实际操作的工作流程。”徐成彬表示。
“区分这两种PPP类型最重要的标准就是付费机制。如果是政府付费，那么很显然，就是政府购买服务;如果是私人或者最终用户来付费，即是特许经营。其次的标准取决于市场风险由谁来承担。如果市场变化的风险由政府来承担，那么基本上也可以认为是政府购买服务;如果市场风险由特许经营者来承担，也就是潜在的社会资本方来承担，就是特许经营。”徐成彬告诉中国经济导报记者，“这是区分PPP项目类型最主要的标准和尺度。”
“根据我国政府采购法第二条，只有使用财政性资金的采购被称为政府采购。如果并未涉及使用财政性资金，完全是私人或者最终用户付费，那么毫无疑问不属于政府购买服务的范畴。”徐成彬说道，“但是我国发展现阶段，大量PPP项目是准经营项目，也就是使用者付费不足以覆盖项目成本，需要财政性资金进行补贴。而这一类带有政府补贴的准经营性项目究竟属于哪一类，是目前最模糊的、边界最不清晰的问题，也是我在英国和法国访问期间一直紧追不舍的问题。无论是政府部门，还是企业或专业机构，他们的答案无一例外，全部是特许经营类!”
这其中的逻辑不难理解。“准经营性项目，使用者始终在直接付费，也就是说这项服务或产品不是纯公共性的。如果是政府购买服务，例如监狱对于罪犯，提供的产品应该是免费的。更重要的是，使用者在付费，即使这部分收入无法覆盖项目建设投资和成本费用，但它的核心是让用户来买单。政府补贴，仅仅是为了维持特许经营的投资者一个必要的回报，使其具有财务的可持续性，是辅助性的，它的基本属性是特许经营。”徐成彬表示。“因此政府部门的职能分工就清晰了。PPP项目主要是基础设施和公用事业项目，其审批应纳入我国基本建设程序，体现项目完整性和不可分割性，但不同类型PPP项目的回报机制审查应分属不同部门。特许经营的收费机制由价格部门审查;购买服务的标准和费用，以及特许经营的可行性缺口补贴，由财政部门审查。”
以政府购买服务为主的英国
如果了解英法两国采取PPP运作模式的不同特点，可以从深层次理解PPP项目分类管理。
在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，发展较成熟。今年10月21日，国家发展改革委与英国财政部共同签署了关于基础设施和公用事业及其投融资包括通过特许经营方式领域合作的谅解备忘录。备忘录指出，中英双方将加强双方在基础设施和公用事业及其投融资方式(包括特许经营)领域的政策对话。
据了解，在上世纪80年代以前，英国的基础设施和公共服务是以政府为主导的，具有公共产品的属性。从上世纪80年代早期开始，撒切尔夫人主政的政府大规模出售国有企业，全面启动私有化改革。“自上世纪80年代起，英国政府把80%以上的基础设施和公共服务项目都私有化了，原来特许经营的项目基本都私有化了。因此，目前在英国特许经营类的PPP项目占比非常少，留下的主要是政府购买服务类项目，也就是无法私有化，全部靠政府买单的项目。”徐成彬说。
1992年，英国首创典型的政府购买服务类PPP模式——私人部门融资计划(PFI，Private Finance Initiative)，具体运作全部由私人部门完成。李开孟表示，“英国习惯于将PPP与PFI模式视为同一个概念，英国人所称的PPP，就是PFI，即特指政府购买服务类PPP。”
2013年3月末~2014年3月末，英国累计完成PFI项目728个，671个处于运行阶段，项目资本支出合计566亿英镑，项目主要涉及学校、医院、监狱、政府办公楼、住房、废物废水处理设施等领域。初到英国，很多人会发现这里的高速公路基本上不收费，因为他们的公路也多是政府购买服务的PFI项目。从英国交通运输部最新资料来看，英格兰地区采取特许经营方式的高速收费的路段只有3处，其中2处为桥梁，另一处为长度仅27英里的高速公路。英格兰地区高速公路的建设和养护费用的来源包括个人所得税、公司税、增值税在内的各类中央政府税收收入。
“从我国国情来讲，需要使用者付费的特许经营PPP项目，在未来较长的时间内将是占主导地位。英国的教育和医疗是全民免费，我国还没有达到如此富裕的阶段，短期内难以给公民提供大量‘免费的午餐’。”徐成彬表示。
“我国由于发展阶段不同，经济类基础设施项目建设任务十分繁重，因此仍然需要大力发展特许经营类PPP项目。如果我国主要借鉴英国经验，仅将PPP模式狭义地理解为政府购买服务类PPP模式，不利于我国特许经营类PPP模式健康发展。”这是中国国际工程咨询公司多位专家一致的观点。
以特许经营为主的法国
跨过英吉利海峡的法国，PPP的发展状态迥然不同。拿高速公路来说，截至2014年，法国境内约11880公里的高速公路中，约90%的路段为特许公司经营的收费路段。
法国基础设施和社会事业投资建设领域私有化程度相对较低，长期以来特许经营制度在法国是建设和管理公共服务和基础设施的最普遍模式。几乎所有的公共服务都向特许经营者开放。污水处理、垃圾收集与管理、电缆、城市交通、体育运动设施、学校餐饮、殡仪服务和供水都可以按照委托管理等合同来组织。
我国批准的首个BOT试点项目——广西来宾B电厂特许经营项目，就是1995年由法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得。法国在水务方面的PPP也相当有名，经验丰富，威立雅、苏伊士环境、威望迪等法国水务集团早在十几年前就纷纷登陆中国各地，开展了多个特许经营水务项目。“我国财政部门过去两年来所倡导的政府采购PPP模式，本质上是借鉴英国政府付费型PFI模式的理念。我们深入访谈法国经济部、生态及可持续性发展部和财政部等部委负责PPP业务的司局领导，以及万喜、苏伊士环境、盛瑞资金等单位PPP负责人和著名PPP法律专家，获悉法国也有与英国的PFI类似的伙伴关系合同(Contract of Partnership，简称CP)，但法国大量存在的是特许经营模式PPP项目。我认为法国是使用者付费类特许经营模式应用最成熟的国家之一，其特许经营很有特色，很值得中国现阶段学习和借鉴。”徐成彬表示。上世纪90年代以来，由于英国政府付费类PPP(即PFI模式)取得明显成效，法国转而倡导建立双轨制的PPP制度体系，将特许经营和政府购买服务都纳入法国的PPP制度框架。“我国发展PPP要切合国情，学习发达国家PPP经验要全面深入，不能以偏概全，要全面地学、系统地学，再进行本土化的提升创新。”
目前，我国政府购买服务、股权合作可以通过政府采购法和公司法等法律法规予以规范，但特许经营尚缺乏国家立法对其做出有针对性的规定。在经历了一段时间的暂停后，今年下半年国家发展改革委和亚洲开发银行已经重新启动了该法规的立法工作，其中亚洲开发银行对我国特许经营立法(PPP)起草工作提供了专项技术援助。
国家发展改革委牵头起草的基础设施和公用事业特许经营暂行条例(征求意见稿)，先后已完成多轮征求意见。11月10日，国家发展改革委法规司就征求意见稿再次组织召开有关外商投资企业座谈会，苏伊士环境、威立雅、上海申凯、毕马威等外资企业代表参加了会议。基础设施和公用事业特许经营立法离我们越来越近了。
