搬迁难
编者按：“搬迁”二字，随着天津爆炸的一声巨响，再次拨动着人们的神经。近年来，部分省市政府陆续公开了化工企业搬迁的意愿，一些新颁的政策法规也有推动企业搬出城区的趋势。然而，搬迁没有那么简单，并非企业一己之力能够完成。它牵涉着各个环节，不仅要求企业与多个领域协调合作，寻求解决资金、人员安置、产业升级等问题的最佳途径，同时，搬迁也考校着政府部门转换发展思路、产业布局、合作创新等方面的综合能力。每一个环节的问题，都会阻碍搬迁进程;每一个环节的推动，都需要政府、社会和企业的共同作用。
要让全国近一千多家化工企业顺利地搬迁改造，需要解决的不仅仅是资金问题。
从位于石家庄市谈顾北大街61号的旧厂区，到位于工业大街99号的循环化工产业园，距离约22公里。这段路不长，但白龙化工股份有限公司(简称白龙化工)走了整整三年。
2012年，白龙化工启动搬迁。董事长刘文国希望借此进行产业升级，在苯酐、顺酐、增塑剂、不饱和聚酯树脂产品方面获得合理的延伸和发展。按照规划，2017年年底前，石家庄中心城区污染工业企业将全部搬出中心城区或转型，其他搬迁工业企业将逐步向市域工业园区转移。据统计，13家涉及搬迁改造的工厂企业搬迁改造投资为397.4亿元。
无论对于企业还是政府，这都是一个巨大的考验。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说：“搬迁对于企业来说是个巨大的工程，涉及方方面面。包括旧厂区厂房、设备等一系列事宜，如旧的废弃厂房租赁给外部公司经营涉及的解除合同赔偿事宜，涉及企业工作人员的变动，如企业搬迁至不同城区，由于某些原因企业与不愿变动的员工发生的劳动争议等纠纷。同时，还涉及企业在原厂区土地征收时，其土地、房屋上的物上抵押权如何解决的法律问题，以及在土地征收后根据政府规划新购土地，并在新购土地上进行新厂房、设备、管道等的建设法律问题。化工企业性质特殊，搬迁更为复杂。”
资金缺口
天津爆炸案发生后，化工企业搬迁再次成为焦点。9月初，据工信部介绍，全国各省上报了搬迁改造的具体项目计划，1000多个化工企业需要搬迁改造。
“我们和安监总局去年开始布置在城市人口稠密区对危险化工企业搬迁改造，坦率地说在一年多的工作中地方不是很积极。”8月29日，工业和信息化部部长苗圩在新闻发布会上承认。
据估算，1000多家化工企业总的搬迁费用大概4000亿元，但一些专家认为这个数字远远不够。中国循环经济协会高级顾问曲睿晶估计，要完全将城市近郊的危险化学企业搬走，还需要5倍以上的资金投入。部分大型石化企业的搬迁费用令人咋舌，据一些专家估算，如兰州石化搬迁预计所需费用为600亿元。
一方面，这些化工企业大多具有十年以上的历史，机器设备需要更新换代;另一方面，化工装置不同于其他行业的设备，搬迁并不是挪个地方就行。一些老装置开工一次要费很多资源，比如某些炼油一体化装置，最短也要几个月才能开动起来。因此，企业大多不愿停产，搬迁对它们而言往往意味着重建。比如兰州石化，现用设备多为上世纪60年代备置，老化严重，要实现产业升级，生产线换代，直接换新厂比旧厂搬迁改造来得容易得多。
有炼化企业内部人士向记者反映：“以往效益好的时候盖新厂压力比较小，现在效益普遍不太好，相当一部分企业都有亏损，唯一能做的不是改变市场而是适应市场，降低成本，搬迁则会增加成本。”
即便有钱购买新设备、修建新厂，搬迁后运营成本的增加也无法忽视。 2013年“11˙22”黄岛爆燃事故发生后，青岛市着手安排黄岛石化产业园整体撤出，新址选在70千米之外的董家口港。然而，尽管当年年底12家企业便与青岛开发区、董家口管委会等签署了搬迁协议，承诺争取2015年底完成搬迁，但至今尚未行动。
以青岛天安重交沥青有限公司为例，该公司资产规模3亿多元，去年和前年均为亏损，搬迁费用则需要大约10亿元。另外，位于黄岛的厂址离码头约2公里，但董家渡新厂址离码头有18公里，计算下来物流及存储成本会增加数千万元，企业负担不起。今年1月，青岛市政府成立青岛市黄岛石化区企业搬迁改造工作领导小组，但目前在资金筹措上未达成一致。
钱从哪儿来
工信部表示，对于搬迁费用有些可以通过级差地租、退二进三解决一部分，地方政府、企业解决一部分，中央政府也会给予一定支持，特别是中西部区经济欠发达地区给一点必要的支持。
所谓“退二进三”，即原厂房用地重新规划作住宅用地的现象。但中央财经大学城市与房地产管理系主任乔志敏认为，这在当前的土地市场形势下不容乐观。比如浙江宁波，由于大量“退二进三”的土地涌入市场，在一定程度上造成了当地房地产市场土地供应量过大、去化周期长的严峻形势。截至2014年底，宁波在全国28个二线城市中，土地的去化周期排名第一，达到了5.95年。
据估算，整个兰州石化搬迁到兰州新区需要600亿元的搬迁费用，而兰州市去年地区性财政收入约470亿元。这笔钱无论全由企业承担还是全由政府承担都不太现实。据兰州市之前透露的方案，准备将兰州石化现有的一万二千多亩工业用地由兰州市政府出面交易，所得款项基本可以抵消搬迁改造资金。另外，政府将提供兰州石化其他土地优惠政策，用于新厂区建设。但专家指出，由于出让土地周期太长，并不能及时解决兰州石化的筹款问题。
也有企业尝试争取融资，但它们手上的筹码依然是土地。“对国有企业而言，腾出来的土地将进入市场，以招拍挂方式出让，企业可以通过原厂址的土地收益来弥补搬迁损失。”乔志敏说。
2012年，总资产13亿元的青岛海晶化工启动搬迁，预算搬迁资金27.8亿元，由交通银行青岛分行牵头的四家银行向其提供19.46亿元贷款，海晶化工则用老厂区的土地收益偿还贷款。
今年9月，青岛市土储中心和青岛国资委的资料显示，海晶化工厂腾退的近500亩土地已经纳入储备，规划为商业、住宅和保障房，即将在政府批复后进行招拍挂出让。按照青岛最新调整的基准地价，海晶化工地块属于6级地，总价在40亿元左右。
看起来这笔融资相对顺利，地价水平令海晶化工肩上的压力小了很多。但这更多取决于当地政府的扶持。青岛市为了促成搬迁，为其制定了5项优惠政策，包括原址规划、土地变现返还、土地开发、项目贷款等。同时，银行发放搬迁贷款所执行的基准利率远远低于一般企业贷款的基准利率。
而在当前经济形势下行的情况下，大部分企业融资难度极大，贷款利率最低也在8个点以上，超出行业的平均利润率，企业贷不了款，更不敢贷款。
鉴于天津港“8˙12”事故的教训和化工业的突出地位，中央政府已经明确将城市人口密集区的危化品企业搬迁改造工程列为稳增长、促投资措施中的首个要务，并将出台实质性的资金支持政策。
专家认为，除了资金支持外，地方政府和企业可以尝试探索一条切实可行的市场化融资道路，寻求外援，为搬迁争取更为便利的途径，同时配套的监管和措施必不可少。
政策法规需细化
业内人士指出，由于目前我国没有一部关于强制企业搬迁的法律、法规，再加上企业在所有制性质及地域方面的特殊性，在搬迁的过程中除了参考现行法律外，中央政府和地方政府还需要制定相应的配套政策，细化补偿办法、人员安置政策等方面。“政府除了为企业搬离提供基础外，可以考虑制定一些优惠政策，如设立企业搬迁专项资金，搬迁企业土地补偿，或者依据情况对搬迁企业优先考虑工业扶持资金、贷款贴息、国家淘汰落后产能补助资金等，帮助企业解决资金方面的实际问题。”李左军说。
大部分专家认为，在城市规划方面政府部门理应负主要责任。因此，在承担搬迁成本上，政府不应一推了之，而要尽快建立起政府和企业的分担机制。一方面要加大政策的支持力度，比如对企业搬迁腾退的土地，政府要从土地收益中拿出一部分进行补偿，而怎么补偿，补偿多少，现在都没有相关规定。另一方面，要发挥市场在资源配置中的主体作用，帮助企业通过兼并重组，或根据市场情况实施关、停、并、转。在这个问题上，同样需要细致科学的政策法规，让政府在这一前提下实行。
由于政府规划的不周，也会导致在搬迁问题上形成僵局。比如前述的黄岛石化区，2004年刚刚设立时，地方政府准备将其打造成一个世界级的石化区。但仅仅10年后，进驻的企业便被要求二次搬迁。这种情况下搬迁资金该由谁出?是否应该完全转嫁到企业身上?由于缺乏规定和问责机制，成了一笔糊涂账。
规则更细，责权利更为明确，能帮助化工企业在规划选址方面少走弯路，降低盲目搬迁的可能性。
员工如何安置?
由于搬迁新址多为较偏远地区，甚至是另一城市，因此，员工安置问题一直是石化企业搬迁中的一大难题。
一些有搬迁计划的石化企业负责人告诉记者，很多大型石化企业员工众多，年龄结构偏大，且大多是本地员工。如果搬到外地或偏远地段，会面临着许多现实问题，因此许多职工不愿意搬迁。 如西部某规划中的产业园，地处偏僻，园区内水、电等基本设施都不具备，已经入驻的一家企业只能硬着头皮自己掏钱、费时间通水通电，才能开始生产。其他交通、生活、娱乐等设施更是无从保证。这样一来，一直被纳入搬迁计划的某石化企业便踯躅不前，因为搬迁后还得自己大兴土木修建基本设施，无形增加搬迁费用，还耽误了生产。而且新址距离旧址近100公里，在各方面不能保证的情况下，十分影响生活，员工大多会打“退堂鼓”。而其他企业同样也在观望中。
专家指出，一些园区距离市区较远，企业工人的生活和交通问题必须考虑，而解决这些问题要涉及政府路政、市政等，非企业一己之力可以完善。这样一来，搬迁不仅牵涉到相关法律问题，也牵涉到实际生活问题，还包括情绪安抚问题，并非简单地发放安置费用即可。
据介绍，搬迁企业安置企业职工一般是各地根据实际情况，参考相关法律依据制定方案。搬迁企业原则上应全部安置企业职工，对于解除合同的员工，要根据《劳动合同法》支付经济补偿金。除此之外，还需和当地社保机构做好衔接工作。
以青岛市李沧区为例，于2008年启动老城区企业搬迁工作，截至目前近20家企业完成搬迁，累计妥善安置职工2万余人。为了解答员工安置的疑问，青岛市政府国资委副主任臧毅杰特意在网上回答了这一方面的问题。据他介绍，老城区企业搬迁职工安置政策统一适用于国有企业、民营企业等各类企业，包括改制企业。他强调：“企业搬迁前必须编制企业搬迁改造总体方案和职工安置方案，并经企业职工代表大会通过。”对于不愿随企业搬迁的职工，如果依法解除劳动合同，“企业按照劳动合同法有关规定，支付经济补偿金。对在本单位连续工作满15年、且距法定退休年龄不足5年的，企业不得解除劳动合同(对该部分职工，如确实不愿去搬迁后的企业工作的，职工可以提出解除劳动合同，或与企业协商办理内部退养)”。同时，规定了企业搬迁土地补偿资金应优先用于职工安置等。
即使是愿意随迁的员工，企业也不能掉以轻心，而要采取多种方式让其尽快适应。据了解，对于石家庄此次的大规模搬迁，石家庄市总工会提前介入，并发动了各个搬迁企业的工会解决员工的实际问题。有的企业开座谈会了解职工的意见和要求，回答他们的疑问;一些企业的工会对班车进行市场调查，根据职工意见确定停车点和班次，尽力解决搬迁带来的交通问题。为了让员工减轻搬迁的压力，工会策划组织了参观活动，带生产骨干、职工代表分批参观新厂，并在旧厂院举办大型图片展览，全方位展示新厂区的生产环境和生活环境。
李佐军认为，对于分流的一部分人可以尝试通过参加企业和属地共建各种技术性的培训，引导他们到新的就业需求岗位就职。“一般情况下，如果企业搬迁，会留下产业真空，有可能出现新的就业机会。”
土壤修复需时间
化工企业搬走了，污染不是戛然而止，留下来的污染土地还需要解决。
作为全国规模最大的土壤修复工程，北京焦化厂污染土修复工程还将继续。环保专家彭应登日前接受记者采访时说，搬迁前焦化厂的焦炉高度不过十几米，焦炉烟气中带有的有害甚至致癌的物质飘在空中，随后飘落、沉淀在土壤中，又随着雨水侧渗，对周边100米范围内的土壤带来危害。据他介绍，经过北京环保部门测算，焦化厂周边100米特别是30米至50米之间，均含有大量苯系物，有害物质随着距离递减。为此，北京市不得不组织环保部门出具科学方案，随后组织专业施工单位对土壤进行修复。
2014年5月，环保部先后印发《污染场地修复技术应用指南》(征求意见稿)和《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》。后者规定，搬迁企业须对污染负责，并自发布之日起开始实施。这标志着我国正在建立健全土壤修复相关制度。
中国环境修复研究院专家告诉记者，在没有指导性文件时期，不少地区污染土地修复无标准可言。这样间接导致化工企业搬迁后腾让的土地得不到及时利用，造成损失。比如苏州化工厂原址位于苏州古城区南面的黄金地带，虽然相关部门曾规划修建住宅、商业中心等，却因为土地污染严重无法利用。按正常价值四五十亿元的600余亩地块，至今没有得到全面修复，更无法挂牌出让，几乎沦为垃圾区。根据测算，这一地块需要修复的土壤约有100万吨，修复成本需要10亿元。
从环保部最近释放的信号来看，土壤修复的必要性和重要性愈发彰显。近日，环保部决定在湖南省、重庆市以及江苏省的常州市和靖江市开展污染场地环境监管试点工作，目的就是为了加强地方对污染场地土地流转、再开发利用及竣工验收等关键环节的环境监管的指导，推动解决监管难点问题。
中国环境修复研究院大数据分析显示，此类化工厂搬迁后土壤修复的平均费用逾2亿元，一旦大规模搬迁实现修复将花费超过2000亿元。但专家指出，如果按照新规中“污染者付费”的原则，则会令化工企业背负另一笔巨额费用，可能阻碍搬迁进程。
具有20多年土壤修复经验的伊世特中国有限公司董事总经理龚宇阳博士认为，虽然“污染者付费”原则是世界潮流，也被我国的新规采用，但这一原则在具体实施中存在问题。
“我国很多大型化工企业是国有的，在进行市场化改制后成立股份制公司，而土地属于国有。这对污染者付费原则提出了客观难题，比如有多个企业污染时责任如何分摊，破产企业谁来付费等，都没有相关法规。同时，以前的化工修复项目主要集中在大中型城市，土壤修复资金问题大多通过土地增值的方式解决，而此次大规模修复依靠土地增值并不现实。”
据他介绍，美国对于土壤修复的资金来源主要是“超级基金”，主要包括石油和42种化工原料征收的专门税、年收入在200万美元以上公司所征收的环境税、联邦财政的常规拨款等。我国可以考虑用环境污染责任保险等财政税收补贴优惠政策，收取土壤治理修复专项的环境税等，减轻企业负担。另外，浙江尝试过一边修复一边租给淘宝拍广告用的形式，也是一种探索。
地方政府还没准备好?
化工企业搬迁，缺乏勇气与准备的不止是企业，还有地方政府。
随着城市的发展，政府在产业布局、城市定位上不断调整，化工企业的角色和地位也在变化中，政企博弈令搬迁显得愈发微妙。
上个世纪50年代，吉林市兴建起全国第一个大型化学工业基地，此后中央和地方出台了一系列加快推进化工产业发展的意见。由于当时缺乏环保观念和经验，厂区选址往往缺乏科学性，如今渐渐显露出弊端。
“好山好水好风光”的南京三面环山、一面邻水，具备发展化工业的经济基础和科技基础。然而，特殊的地理条件导致一旦污染物进入主城后便会滞留堆积下来，阻碍大气污染物扩散。因此，化工企业不断增加后，所带来的环境影响便很难消弭。
今年初，南京市政府出台了《四大片区工业布局调整三年(2015-2017年)行动计划》，明确了今年推进金陵石化烷基苯、佳和日化、江苏金桐和金桐石化4家重点企业搬迁工作，完成搬迁选址、制定搬迁实施方案和启动项目报批等相关工作。到2017年底搬迁项目基本竣工，原址生产逐步关停。《计划》还提出，南京将逐年关停南化公司效益差、污染大的生产装置，到2017年底基本完成南化公司现场除东方帝斯曼化工及其配套装置外其他装置的搬迁改造工作。
四大片区内共有各类企业73家，其中包括南化公司、金陵石化、金桐石化等大型企业。据统计，南京一年的国民生产总值8000亿元左右。其中，1900多亿元是从四大片区企业中产生。此外，它们每年可贡献90多亿元的财政税收。
李佐军认为，由于部分化工企业是当地的纳税大户，且带动了包括服务、物流等相关产业的发展，在“一切向GDP看齐”的影响下，一些地方政府只注重财政收入、政绩考核，一味发展产值大、税收高的重化工业，有时甚至在没有合适土地的情况下上马项目。种种原因更令某些地方政府在化工企业的监管上不力，对于搬迁问题又不够坚决。像南京政府这样做出“十年搬迁规划”、“壮士断腕”的并不多。
有专家指出：“四大片区企业能耗大约占南京市工业总能耗的44.5%，过重的产业结构阻碍了南京的可持续发展。从南京市政府的规划来看，会渐渐弱化重工业支柱，往高新技术产业方向转型。这是他们力主搬迁的重要原因之一。”
李佐军认为，目前各地都在制定“十三五”规划，根据中央精神，其中少不了要制定生态文明建设规划。“我认为政府必须转变思想，从激励制度、约束制度、政府监管制度及问责制度四个方面入手，规定政府部门的责任，使之在化工企业规划和搬迁方面负更多的责任。”
