新环保法实施以来，环境污染得到一定遏制，空气质量明显改善，环境执法积极性提高，按日连续处罚、查封扣押、限产停产以及行政拘留等有效处罚措施得到落实，环境执法案件数量快速增长，公民环境意识不断提高，成效喜人。
但是，法律实施过程中也存在一些问题亟待解决，如地方环境执法机关能力建设有待加强、对经济发展与环境保护之间的关系认识不够，环保法律实施措施缺乏常态性，信息公开的内容和范围较窄，公众参与程度较低，环境民主进程缓慢，等等。
针对现实问题，为了持续发挥新环保法的各项优势，我们对新法实施以来所取得的成就和存在的问题，进行了较为细致的评估。
实施成效显著
1.指导了《大气污染防治法》的修订工作，营造了严格的法制氛围。
经十二届全国人大常委会第十六次会议修订通过的《大气污染防治法》将于2016年1月1日起施行。两部法律虽然层级一样，但作为综合性、基础性的环境保护法律，新环保法及环境保护部制定的系列配套实施规章，对《大气污染防治法》的修订起到了重要的指导作用。
如在立法目的方面，修订后的《大气污染防治法》第1条规定，“为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”顺承了2014年《环境保护法》的修订，把“人体”改为“公众”，体现了立法的进步。
在法律责任方面，修订后的《大气污染防治法》实行了新环保法有关按日连续处罚等法律责任形式，还增加了按照货值金额若干倍罚款、组织拆除燃煤供热锅炉、没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车和非道路移动机械，以及销售者负责修理、更换、退货或者赔偿损失等责任形式。
2.环保部与地方立法活跃，增强了新环保法的可实施性。
新环保法赋予了环境保护机关查封、扣押权，对行政拘留、按日连续处罚、责令限产、停产停业等处罚措施进行了规定，为配合新法实施，环保部发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》等规章，制定并公布了《环境保护公众参与办法》、《突发环境事件应急管理办法》，为环境执法机关的严格规范执法，为公众参与环境保护，提供了重要的法律依据。
在地方立法方面，各地积极响应新环保法，相应地制定了地方法规，以确保新法在本地的顺利实施。如河北省制定了《河北省环境保护公众参与条例》，该条例是全国首部环境保护公众参与地方性法规;结合新环保法，颁布了首部国土保护地方法规《河北省国土保护和治理条例》。广东省颁布了《广东省环境保护条例》。湖北省人大常委会决议并通过了《武汉市机动车排气污染防治条例》。江苏省颁布了《江苏省大气污染防治条例》。
3.严格执法，联动执法，整顿了环境违法行为，初步恢复了环境法治秩序。
此前，环保部公布了2015年1至7月《环境保护法》及配套办法在全国的执行情况，各地按照新环保法的要求，严格执法，实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产案件共计达3760件;罚款数额达到28203.42万元;行政拘留案件927起;在刑事环境司法方面，移送司法机关查处的涉嫌环境污染犯罪的案件共计863件。
不论是行政执法，还是环境司法，案件数量相较于以往大幅增长，环境执法状况有了很大改善，整顿了环境违法行为，恢复了守法秩序，初步树立了环保执法公信。
在地方具体执法情况中，各地按照新环保法以及环保部的相关配套规章的要求，严格查处环境违法行为，其中，浙江省实施查封、扣押案件达639件，约占全国总数的三分之一，河南罚款金额达7479.96万元。各地环境执法机关有了新常态下的法治依据，积极作为，严格查处环境违法行为，对污染企业具有很强的威慑力。
与此同时，环境行政部门与司法、公安部门之间的联系加强，环境联动执法加强，环境行政与环境司法之间有序衔接，一部分突出的环境问题得到解决。
以山东省为例，山东省公安厅、环保厅联合下发《关于强化公安环保联勤联动切实做好环保行政执法保障工作的通知》，环保厅与省检察院联合发布公告，开展环境保护行政执法检查监督专项活动。据统计，山东环保部门共查处违法排污企业7000多家，向公安机关移送环境违法犯罪案件300多起;检察机关积极作为，对环境保护执法活动进行严格监督，针对环境保护执法活动提出100多条检察建议，并主动提起公益诉讼10余起。
4.促进了产业结构优化，和落后设备、工艺的淘汰。
新环保法的实行，对环保产业市场的发展具有巨大的促进作用，这对很多企业来说是一次机遇。因为随着公民环境意识的提高，对环保产品的需求增加，与自然资源开发和保护有关的生产服务型企业，节能减排、降低能耗、减少有害物质的相关技术研究企业，环保设备生产企业，资源循环利用企业，提供环境监测、污染治理等第三方治理服务的企业，都将进入提档升级期。
与此同时，新环保法在法律责任方面进行了严格的规定，按日连续处罚、行政拘留、责令停产停业、黑名单制度等法律处罚措施，对违法企业具有很强的震慑力，将倒逼企业进行产业结构优化升级和转型，淘汰落后设备和技术。
以陶瓷、钢铁业为例，两者都属于高能耗、高污染产业。新环保法实行以来，环保产业标准不断提高，法律责任更加严格，企业违法成本上升，迫使企业加大了对环境保护资金和设施的投入，进行了生产设备更新和产业结构优化升级。如此一来，行业生产成本上升，但由于产能过剩等各方面原因，企业难以向消费者转移因环保投入增加而产生的成本，生产设备落后、污染严重、实力不强的企业将被淘汰或者转行，企业间的兼并重组将成为行业新常态。
5.助力公民环境意识崛起，规范了环境保护公众参与活动。
此前，环保部对2015年1月至5月“12369”环保举报热线群众举报案件处理情况进行了公示。公示情况显示，到五月份为止，“12369”环保举报热线共受理群众举报案件617件，其中举报数量较多的省份是河南、广东和江苏。
随着新环保法的实施，各地环境保护部门创新公众参与方式，利用微博、微信、举报热线等形式，畅通公众参与环境保护的途径，对公民环境意识的提高发挥了重要的促进作用。公民参与环境保护的积极性提高，环境意识高涨，对环境质量有了更高的要求，对生活方式和消费方式的选择更加环保，参与环境保护的方式也正朝着规范化方向发展。
各地出现了一些申请环境信息公开的案例，山东、江苏等地还出现了一些环境侵权私益诉讼和环境公益诉讼案件。江苏、浙江等地，开始尝试社会组织参与政府有关政策和规划的定期协商，或者向社会组织定期通报环境信息。
现实问题依存
1.环保法律措施的严格实施缺乏常态性。
我国的环境执法具有很强的政策导向性，现今国家推行生态文明体制改革，雾霾等严重环境污染问题促使环境保护成为社会焦点，各项环境执法工作积极开展，但政策具有暂时性，环境保护要确保法律的实施常态化，要确保各项配套制度机制有效运转。
新环保法提高了罚款标准，设立了按日连续处罚、行政拘留、引咎辞职、限产停产等严厉的行政处罚措施，对民事公益诉讼也进行了规范。但是，这些严厉措施的实施仅靠公权力机关的主动作为是有逻辑缺陷的。因为，如果执法机关疏于职责，不实施法律规定的严格监管职责和严厉的法律责任，可能承担环境污染后果的社会毫无督促办法;如果官员应当引咎辞职而其领导不让辞职，可能承担环境污染后果的社会毫无启动办法;如果法院对诉讼不立案，可能承担环境污染后果的社会也毫无纠正办法。而中央政府和最高人民法院也没有精力纠正全国各地、各层级所有的违规现象。
所以，由于疏于监管而导致法律规定沉睡的现象，在现实中仍比较普遍地存在，严格实施的环保法律措施缺乏常态性。一些所谓严格的执法，也往往夹杂个人利益和情感因素，使得局面变得更加复杂。为此，需要探索建立健全社会参与和监督制度和机制，建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制，让行政监管的权力受到制度化约束，使环境法律严格实施常态化。
2.信息公开与公众参与障碍多，环境民主进程曲折。
新环保法专门设立了第五章“信息公开与公众参与”，最高人民法院也出台了关于审理环境民事公益诉讼的司法解释，这无疑为公众参与环境保护提供了法律保障。然而在实践中，信息公开与公益诉讼的情况并不如预想那么乐观，到目前为止，信息公开的条件、内容、范围、方式等备受争议，公益诉讼的案件仍然不多。
在我国，信息公开的范围一直以来都不够明确，对国家秘密、商业秘密的定义比较模糊，对申请信息公开的目的进行了严格限制，除了政府部门主动公开的信息以外，其他信息必须是根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。2011年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条规定：原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
对于企业信息公开，新环保法只对重点排污企业进行了规定，范围过窄，对于公开的方式，实践中往往敷衍了事，公众无法获悉信息。环境民事公益诉讼的条件规定较为开明，而作为提起诉讼前提条件的信息知情权的行使却十分严格，这不利于环境公益诉讼的开展，应当进行修改。
新环保法对民事公益诉讼进行了规定，最高人民法院也出台相应的司法解释，意在促进公益诉讼的发展，为公众参与环境保护提供法律保障。就2015年至今的几个月情况来看，公益诉讼的情况并不乐观，案件增幅不明显，公众参与环境保护的立法与参与程序缺乏详细规定。对于环境行政公益诉讼，至今没有明确规定，社会对政府的执法行为缺乏强有力的监督。
环保社会组织作为公众参与的重要主体之一，其发展受到内外因素的制约。目前我国政府对环保组织的支持和引导不够，社会组织的独立性不强，依托于政府，许多环保组织能力不足，人才知识储备不够，资金来源匮乏，内部制度建设存在很大问题。虽然新媒体的发展为环境公众参与提供了重要的组织形式，但与此同时，低门槛的媒体时代同样带来公众参与的无序化。
3.经济持续下滑，地方正面引导不足，消极执法现象抬头。
我国已进入改革开放的关键时期，发展绿色经济、低碳经济、循环经济是现代化经济改革的必由之路。经济发展与环境保护是相辅相成的，目前的环境问题是几十年积累形成的，要想在短期内解决是不现实的，所以环境保护不能操之过急。
由于经济持续下滑，6月份以来，一些地方政府为了本地政绩和GDP，消极应对目前的环境问题和经济下行现象，没有按照“大气十条”、“水十条”和新环保法的要求，出台激励措施，支持环境基础设施建设，支持企业升级改造。这导致某些地区的地方环境保护部门处在地方政府和环境保护部之间，如不严格执法，环境保护部将会约谈和通报;如太严格执法，地方经济难以承受，地方党委和政府不答应。有的地方政府甚至认为，经济下滑的主要原因在于强调环境保护。
事实上，环境保护并不是此次经济下行和失业率提高的唯一原因，企业土地成本提升和人口老龄化等导致的劳动力成本提高，也是重要原因。部分专家认为，即使不进行环境保护，高成本和低效益的发展模式也难以保证经济持续增长。一些地区之前享受着粗放式发展带来的发展成果，没有做出必要的环境保护投入，也没有承担必要的环境代价，现在肯定要付出沉重的事后代价。而且，如果现在不及时采取有效的补救措施，等事态发展到更加严重的境地，那时承担的代价，将比现在要大得多。现在就采取坚决的措施调整产业结构，将为以后经济和社会的可持续、协调发展，打下良好的基础。
我国一线城市经济发达，产业处于高端行列，竞争力强，对环境保护的要求高。但是，很多中西部地区经济体量小，低端粗放型产业较多，靠污染环境的落后企业支撑当地经济发展的情况十分普遍，当地政府从本身经济利益和实际出发，对于环境保护的严格要求必然会有消极的情绪。有关部门应当考虑地域差异，可以考虑实行“共同但有区别”原则，对经济欠发达地区进行循序渐进的引导，提高地方经济发展能力。
4.执法力量呈“倒金字塔”型，地方缺乏实施法律所必需的能力和手段。
我国环保执法力量呈现“倒金字塔”特征，中央和省一级执法力量雄厚，拥有高新技术设备和高级研究人才，执法专业化程度高，而地方监管执法的专业能力和条件欠缺，难以担当全面、深入和严格执法的重任。省、市、县三级环保干部压力大，责任重，有经验的骨干往往留不住。在全国大部分地区，省、市、县三级环境保护部门的领导班子成员中，专业干部总体所占比例较小，调入的非专业干部占据一定比例，出现非专业官员官僚化的不良现象，与专业监管部门的专业性要求不符。市、县特别是县、乡镇一级执法力量特别薄弱，很多乡镇根本没有编制和人员，有的县一级环境保护部门甚至没有具备环境专业能力的执法人员。
基层既缺乏专业化设备，也缺乏受过专业环境教育的人才，在环境执法过程中缺乏技术支撑与知识储备，有的地方环保局工作人员只能维持日常工作运转，西部一些县级环境保护部门甚至没有环境监测能力。基层环境执法力量是及时有效地发现环境污染，进行环境执法的主力军，是确保将环境污染扼杀在摇篮里的重要力量。环境问题的复杂性和专业性，使得环境执法越来越需要专业化技术和法律人才，这决定了环境执法人员必须具备较高的专业素质，地方环境执法人员专业素质必须强化。
5.全面落实环境监管责任面临障碍，环保监管体制改革必须深化。
新环保法对政府环境责任进行了规定，将政府环境责任主体规定为地方各级人民政府、环境保护主管部门和其他环保监管职责部门。尽管如此，环境权责仍不明确，实际情况中，环境责任的落实面临障碍，环境监管体制存在一定问题。改革必须深化，要做到权责统一，地方“党政同责”的责任追究形式要得到落实，环境监督体制机制需要完善。
新法规定，国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。但在现实情况中，我国环境执法呈现“多龙治水”的局面，各部门之间的协调合作有待加强，目前缺乏统一的环境综合协调或者监管机构，相关方面的体制机制建设也不完善。从行政级别的角度而言，环保部与其他部门同级，在统一监管和协调的过程中，存在着其他部门不配合、消极对待的情况。而对此，法律没有规定相应的责任追究制度，只对环境主管部门的责任进行了规定，不利于环境责任的落实。
在地方环境责任落实方面，“党政同责”“一岗双责”的追责制度还停留在口号阶段，执法实践中，“党政同责”的案例极少。国家正在进行生态文明体制改革，环境保护在我国现代化建设中有着突出的地位，为确保生态文明建设的有序进行，可以探讨实行环保大部制改革，将与环境保护相关的部门进行整合，在环保部的统一领导下，进行环境保护监管工作。当下也可以建立国家生态文明建设委员会，对环境保护工作进行统一协调和指导。
在环境监督方面，新环保法对行政机关内部监督、司法监督、人大监督、公众监督等方面有相应的规定，但是外部监督可操作性不强，缺乏详细规定，尤其是人大和公众监督。新法对于公众是否可以对行政机关提起环境公益诉讼，没有进行规定，公众监督的实效不大。人大监督主要是听取环境报告，其实际效用没有发挥出来。而行政内部监督缺乏公信力，往往存在腐败现象。
总的来看，新环保法在打击违法、促进产业结构调整方面，逐步开始够用管用，实施成效显著，其影响在各专业领域行政法的实施方面，尤其引人关注。而存在的问题，有些是行政执法普遍存在的问题，有些是环境执法特有的问题，有些是体制机制问题，有些则是经济增长和环境保护的协调发展问题。下一步，应当发挥新环保法优势，针对现实问题，采取针对性的体制完善、制度建设和机制创新工作，使新法有效运转，既打击违法犯罪，也实现正面引导，夯实基础，帮助企业提质增效，促进经济发展和环境保护的协调统一。
(常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员;刘凯，中国社会科学院法学研究所研究生)
