2015年11月6日，一篇题为《上海高桥石化搬迁进展：中石化欲求500亿补贴》的新闻报道，因“天价补贴”等敏感字眼，将中石化推上了舆论的风口浪尖。随后，“石化黑板报”发布《高桥若搬迁，必是为城市，更为市民——兼评中石化求500亿补偿高不高》一文，以恳切言辞辨明事件原委，正面回应“高桥石化搬迁”传闻。
在公众的一片热讨声中，无论是将话题焦点引向政府补偿金额是否高价，或是企业算不算“求补偿”等方面，似乎都并未触及城市转型和化工企业发展的平衡问题。未来，政府转变经济增长的方式过程中，或将持续面临化工企业环保压力，究竟二者之间如何建立起矛盾化解机制，成为这一事件背后的深层议题。
化工企业搬迁渐成“潮”
成立于1981年的中国石化上海高桥分公司(简称高桥石化)，其下属主要炼油化工装置分布于上海浦东黄浦江吴淞口岸，毗邻南塘高桥港。便利、开阔的地理区位优势，为设厂生产提供了天然的外部条件。而建厂早期，农田遍布、人烟稀少的偏僻环境，使这里成为减少城市污染的理想选择。
为何三十年的变迁让高桥石化不再具有原先的区位优势?本来远离城区设厂怎么就被看成了“石化围城”?这其中有着亟需澄清的问题。
据石化行业相关人士介绍，其实，从城市早期工业规划地图来看，化工企业与城市都保持着50公里的距离，西安石化、杭州炼油厂、兰州石化都是如此。准确地说，是城市向外扩张将原有的化工企业包围其中，变成了“城围石化”。
2009年，随着《石油石化行业振兴规划》的出台，实现石化产业增加值年均增长15%左右的总体目标，同时20项重大在建工程和20项重大新开工程项目规划，在各地掀起了新一轮兴建潮，政府出于政绩考核，“大干快上”地引来大批石化工业项目。
加之城市规划的盲目性和随意性，中国多地出现了原有的石化专区同时兼具配套服务职能的发展乱象。其带来的直接后果便是：老化工企业周围居民楼林立制约自身发展，新化工园区功能紊乱、项目环评程序偷工减料。
据相关统计数据显示，全国4.6万多家重点行业及化学品企业中，12%的企业距离饮用水水源地、重要生态功能区等环境敏感区域不足1公里。72%的企业分布在长江、黄河、珠江和太湖等重点流域沿岸，50%的企业无事故应急池。
无疑，天津港“8˙12”爆炸再一次将化工企业安全生产和城市绿色发展矛盾摆在了政府眼前。2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议举行联组会议上，工业和信息化部部长苗圩表示：“天津事件后，大概全国有接近一千多个化工企业需要搬迁改造，总搬迁费用大概4000亿元。”
城市转型升级背景下，新一轮化工企业搬迁潮悄然形成。
搬迁赔偿这笔“模糊账”
化工企业集体外迁，首先涉及费用补偿问题。然而，资产动辄百亿的石化工厂能否简单就此搬家?围绕搬迁代价与补偿问题，政府和企业展开了一场旷日持久的拉锯战。
对于2011年便有搬迁传闻曝出的高桥石化而言，四年时间内搬迁事宜悬而未决的现实，便折射出政府与企业间利益的复杂性。
“为了高桥石化搬迁,中石化向上海市政府要了500亿元的地价补偿，现在政府已经原则同意了。”一位上海知情人士的此番说辞，成了媒体争讨中石化“漫天要价”的依据。
对此，中国石油大学工商管理学院副院长董秀成在接受记者采访时表示：“如果说企业搬迁，中石化向政府‘要’钱这不太现实。政府需要在税收、土地、人员安置等方面给予企业一定优惠，并以资金的形式进行折算。”
目前，中石化新闻办公室已经通过其官方微博“石化实说”对此事做出澄清：“上海市拟给予的500亿元补偿费用，包括土地补偿、地面资产、搬迁工程、人员安置等等，不应简单等同于土地补偿。”
即便如此，500亿的补偿费用也难以平衡高桥石化搬迁的代价。目前占地4.2平方公里的高桥石化,拥有包括1300万吨/年炼油产能在内的75套炼油化工装置,年产值达数百亿元。作为国内首个把欧五成品油卖到香港的企业，其已经成为中石化高端油品的主要供给方。
搬迁对于化工企业来说无异于卷土重建,拆卸生产装置，改建输油管道，安置企业员工……这些附着于企业之上的棘手难题，都极易使其演变为一次“耗时、耗资、耗力”的搬家工程。
截至目前，对于高桥石化搬迁一事，中石化的官方回应仍是“正与上海市协商推进前期工作”。
“之所以谈这么长时间，就是政府和企业之间没有达成一致意见，形成合理的补偿条件。政府要求高桥石化搬迁，这其中一定产生费用，不是说能搬就搬，最关键的是员工安置问题。搬迁不仅仅是一个经济问题，还是一种政治问题、民生问题。”卓创资讯化工行业分析师高健对记者表示。
类似事件包括东方化工厂搬迁，工厂已停产三年，政府和企业已成立搬迁领导小组，但由于存在搬迁资金如何落实、人员如何安置，以及如何结合京津冀一体化实施产业发展等问题，推进缓慢。
对此，相关专家表示，企业搬迁,除了房屋拆迁、附着物拆除、设备搬迁和土地占用,还会导致原有厂址多年维系的商誉的丧失和原有供销网络的破坏等无形损失。在现有的政策、法规和条例中,对企业无形资产的损失并未考虑周全,甚至没有被考虑过。此外，政府、企业的双方谈判中,由于企业相对处于弱势地位,在谈判中始终控制一个心理价位,只要不低于就可以，这样形成的协商价格往往不能反映企业搬迁造成的真实损失。
如何算清化工企业搬迁这笔模糊账，董秀成看来，国家应该出台纲领性、原则性的条款，让政府、企业以市场为原则进行谈判议价，由第三方评估机构来估算土地价值，而非强制性的行政手段。从这一观点出发，上海市与中石化已就高桥石化搬迁做了有益的探索，如顺利平稳实现也是开先河的创举，值得借鉴。
对于真正实现土地的市场化估算，中国政法大学民商经济法学院社会法研究所所长赵红梅认为：“市场交易需要有清晰的产权归属，土地有着特殊的属性，关键是要划清政府和企业之间的产权归属。要定规矩，做好基础工作，否则也会存在阻力。”
化工园区存规划乱象
针对搬迁补贴传闻，石化黑板报在回应时强调：“国有企业也是全国人民的企业，炒作搬或不搬，放大500亿元补偿高或不高，没什么意义。退一步讲，姑且不论500亿元，中石化和当地政府谈成什么样也不说，若搬，那也是为了城市，为了市民。”
不过，即使企业迫于环保压力最终选择迁离城区，对于政府开出的“化工入园”药方，仍然无法彻底打消企业疑虑。
在上海市政府为高桥石化量身定制的搬迁方案中，其厂址选在了上海化学工业区。此消息一经发出，随即招致了园区附近奉贤金山居民的反对和不满，被指是“换个地方换批受害人群罢了”。
“对于化工入园，我国存在着化工园区周边规划控制不力的问题。如果入园之后，规划者无法将园区周边管好，将来城区逐渐建到园区后，到时候企业还得搬，造成浪费。不管民营企业还是国有企业不都是与老百姓息息相关吗，应该有个统筹考虑。”中石化企业内部人士表示。化工还是别往“人堆里扎”，同时人更别往化工区靠，城市规划与产业规划要协调起来，协调好了才会互不干扰。
当前，我国化工园区的整体发展水平还存在良莠不齐的问题。据石油和化学工业规划院不完全统计，截至2014年，国内各类化工园区(或化工产业聚焦区)中，省级及省级以上部门批准设立的化工园区仅占约30%，全国化工园区的整体发展水平还比较低，特别是省级以下化工园区的发展还很不规范。
在石油和化学工业规划院院长顾宗勤看来，目前我国化工园区共有850个左右，数量和质量太多、太烂，还存在所谓的“一区多园”现象。国内这么多的化工园区，有很大一部分都亟需规范，有些定位很不清晰，没有考虑后续的问题，对未来企业的搬迁入园也十分不利。
一位石化企业规划处工作人员表示，化工入园必然牵涉到合理设计问题，如园区1.3公里之外，不得设置生活区。也出现过招商引资项目入驻前，政府承诺实施周边居民搬迁，项目建成投产后则放任自流的现象。现在园区规划多数是政府拍脑门决定，前期缺少与拟搬入企业的沟通，衔接不够。如果政府看着订单去“做菜”，效果会更好一些。
“化工企业一定要搬迁”是误区
一方面是化工企业搬迁补偿机制的相对缺失，另一方面是城市工业园区规划普遍失序。短时间内，仅仅依靠化工企业搬迁实现城市绿色发展，其最终成效值得质疑。
在中国社科院城市发展与环境研究中心研究员杨重光看来，从城市功能定位和长远发展来看，这一次化工企业的“规模搬迁”势在必行，但如果外迁仅仅是将现有生产装置进行空间位移和简单复制，那么这种搬迁就失去了本来的意义。
“化工生产企业为什么一定要搬迁?这首先是对化工生产企业认识上的一个误区。”中国石油和化学工业联合会副会长秦志强表示，其实我们有很多化工生产企业没有污染物排放，特别是一些非基础原料生产企业。国外那么多的大型化工企业都在城市中间，和居民区融为一体，人家是怎么做到的。
其实，发达国家所推行的“城市型炼厂”模式，为中国石化企业就地改造升级提供参照的标本。
作为德国三大化工公司之一的巴斯夫公司，位于路德维希港。其建成的巴斯夫化工园区是世界上最大的综合化工基地，紧靠莱茵河水道，与路德维希港和曼海姆两座城市直接相连。综合化工基地内有超过160个生产企业(工厂)，生产着数千种化工产品，罐区与居民区的最近距离却仅有85米。
对于企业如何能到达这一环保标准，巴斯夫安特卫普高级传播主任Philippe˙Heyvaert表示，公司会不定期地组织每个社区居民来化工厂参观，每隔一段时间也会举行一次社区咨询会议。“简单地说，装置在设计时我们就要确定，它对人、环境是否会造成危险。”
目前，镇海炼化、济南炼化等国内炼化企业，已经开始不同程尝试城市炼化厂道路。“按照国外的经验，没有一个企业需要搬迁。但前提条件是企业不断提升设备制造、管理水平，要有所作为，做到本质安全，将负面降到最小。”上述化工行业人士表示。
化工企业搬迁，根源在于城市绿色发展与化工企业生产出现冲突。企业搬迁工程浩大，企业关停不免竭泽而渔，当两者利益难以短时间达到平衡时，就地改造至少是可行的第三条道路。
总之，对于已成为既成事实的 “城围石化”，要建立一个政府、企业、周边居民均可接受的长效机制。对于不搬迁的石化企业，要进行提升达标改造。对于需要搬迁的石化企业，要解决人往哪里走，钱从哪里来，产业如何发展的问题;要研究原占用土地调规变性变现并用于搬迁问题，要研究税费政策支持等问题。长远来看，今后为避免“城围石化”，应坚持 “三个高标准”，即城市规划与产业规划高标准，石化企业建设及生产运营高标准，政府监管高标准。
按照国外的经验，没有一个企业需要搬迁。但前提条件是企业不断提升设备制造、管理水平，要有所作为，做到本质安全，将负面降到最小。
