实施最严格的水资源管理制度所面临的现实与问题
黄河水资源短缺，又具有水少沙多、水沙关系不协调的特殊河情，更加剧了水资源的供需矛盾。要使有限的黄河水资源在维持黄河健康生命的前提下，最大限度地支撑流域经济社会的可持续发展，必须科学配置水资源，实行最严格的水资源管理制度。
1.黄河水资源配置问题
1987年国务院以国办发[1987]61号文批准的《黄河可供水量分配方案》，是基于20世纪80年代初对黄河流域2000年水平的水资源供需预测成果，对南水北调工程生效前黄河河川径流可供水量进行的省（区）间的分配。“87”分水方案的批准实施，为黄河水资源的管理和调度提供了重要依据，对黄河水资源的合理利用及节约用水起到了极大的推动作用。
但是，“87”分水方案距今已20多年，黄河水资源及其开发利用情况发生了很大变化：一是“87”分水方案采用的黄河河川径流系列为1919～1975年，黄河流域多年平均天然年径流量为580亿立方米；随着近20多年人类活动影响的加剧，流域下垫面条件发生了改变，致使产汇流关系发生了变化，1956～2000年系列，黄河流域多年平均天然径流量为534.8亿立方米。二是南水北调东线和中线工程已开工建设，计划2014年开始生效。三是流域内各地区用水情况发生了变化，一些省（区）用水量已达到或超出“87”分水指标。
基于黄河水资源条件和目前的开发利用及未来需求情况，如何更加科学合理地进行水资源配置，就成了一个很大的问题。目前用水量已达到或超出“87”分水指标的省份希望通过黄河水资源重新配置增加黄河用水指标。但是，也正是因为“87”分水方案的存在，给黄河水资源的重新配置带来了很大的难度。
在已经通过水利部审查的黄河水资源综合规划中，对黄河水资源的配置基本是按照1998年国家计委、水利部联合颁布的《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，对各省（区）的配置水量在“87”分水方案基础上进行同比例压缩。这样的水资源配置方案，虽然容易被各方接受，可减少协调的难度，但也存在没有充分考虑各省（区）现状用水和发展需求情况以及水资源在不同地区和部门利用的效率和效益的问题。
黄河流域是资源性缺水地区，未来地表径流量还会有所减少，需水量则会有所增加，供和需的矛盾将是我们在水资源利用和管理中要长期面对的问题。但由于水少沙多的特殊河情，黄河的水资源问题变得更加复杂。不仅有河道外的问题，而且有河道内的问题。“水法”规定，在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。对黄河水资源配置来讲，不仅要考虑城乡饮水安全、城镇供水安全、能源基地供水安全、粮食安全，维持黄河健康生命同样也是重点，某种意义上应该更加重要。水资源配置是水资源管理的基础，今后，应在深入研究水资源配置与生产力发展布局关系的基础上，按照统筹兼顾、综合利用、讲求效益，公平、效率和效益相结合的原则，进一步研究黄河水资源的合理配置问题，协调好生活、生产经营和生态环境用水，使有限的黄河水资源既能维持黄河健康生命，又能更好地支撑流域经济社会发展。
2.地下水开采对地表水的影响问题
黄河流域平原区地下水资源量为154.6亿立方米，其中与地表水不重复的资源量只有84.8亿立方米。据黄河水资源公报，2004～2008年平均流域内地下水开采量为132.3亿立方米，是平原区地下水与地表水不重复量的156％；近5年平均流域内主要平原盆地地下水超采量为4.2亿立方米。由于山丘区地下水与地表水基本是全重复的，依此估算，现状流域内地下水的开采，大约侵夺了30～40亿立方米左右地表水。特别是在岩溶地区、河滩地和一些山区，开采地下水基本上就等于是取用地表水。
我们目前的水资源管理和调度，基本上还只限于地表水。地表水管理和调度的依据就是“87”分水方案，各省（区）实行供水总量控制，视黄河来水量和水库蓄水量情况同比例缩放，而以地下水形式开采利用的地表水部分则不受控制，这显然是不合理的，不仅不利于黄河水资源的合理利用，对黄河水资源的统一管理和调度也将产生很大不利影响。因此，有必要加强地下水开采对地表水影响问题的研究，及早实行真正意义的地表水与地下水统一管理，并把影响地表水资源量的地下水开采部分记入地表水利用量，以利水资源的合理配置，体现流域内各省（区）间的公平、公正。
3．黄河现状地表水耗水量问题
2004～2008年黄河地表水耗水量281.3亿立方米，而1988～1992年是307亿立方米。经过16年，黄河流域及沿黄地区的经济取得了突飞猛进的发展，黄河地表水耗水量不仅没有增加，反而减少了近30亿立方米，这固然与实行了黄河水资源的统一管理和调度以及各级政府重视并加强了节约用水工作有关，但是否还有其他的原因呢？看两个方面的数据：
（1）耗水率
根据近几年黄河水资源公报的农田灌溉和工业、生活取、耗水量，发现一些地区的耗水率并不稳定，有跳跃和突变现象，而且变化相对较大（见表），这对耗水量的计算会产生一定的影响。
（2）黄河天然径流量
2007年黄河流域平均降水量为484.1毫米，与1956～2000年均值（446毫米）比较偏多8.3%。2007年花园口站天然径流量为490.1亿立方米，比1956～2000年均值偏少8.0%；利津站天然径流量为509.1亿立方米，比1956～2000年均值偏少4.8%。
2008年黄河流域平均降水量为433.1毫米，比1956～2000年均值偏少3.1%。2008年花园口站天然径流量为400.4亿立方米，比1956～2000年均值偏少24.8%；利津站天然径流量为401.1亿立方米，比1956～2000年均值偏少25.0%。
从这两年的数据可以明显看出，黄河的天然径流量与流域平均降水量的关系并不协调，天然径流量明显较平均降水量偏少的幅度大。
根据上述两个方面的数据可以初步判断，黄河现状地表水耗水量的统计可能偏小，除地下水开采对地表水的影响因素外，用水与耗水计量和统计难度大也是一个重要因素。今后应进一步加强对供、用、耗、排水量的观测和研究，提高用水计量和统计精度，为实行最严格的水资源管理和黄河水资源的精细调度提供支撑。
4.外流域向黄河调水问题
黄河流域水资源匮乏，还要向河南、山东、山西、甘肃的黄河流域以外地区以及河北、天津供水约100亿立方米，这更加剧了黄河水资源短缺的局面。根据黄河水资源综合规划，随着黄河流域及相关地区经济社会的持续发展，黄河水资源的供需矛盾将越来越尖锐。在全流域强化节水的情况下，2020年水平全河多年平均缺水量75.3亿立方米，中等枯水年份缺水量121.1亿立方米；至2030年水平缺水量增加到104.2亿立方米和153.1亿立方米。
解决水资源供需矛盾的办法，一是节流，二是开源。据黄河水资源综合规划估算，黄河流域的总体节水潜力为83.6亿立方米。在规划需水预测中，考虑黄河流域到2030年水平累计节水量76.4亿立方米，在此情况下，届时中等枯水年份黄河水资源的供需缺口仍达到153.1亿立方米，那就只剩下开源一条路——由外流域向黄河调水。
目前，规划研究的向黄河跨流域调水方案主要有南水北调西线、引汉济渭和引江济渭入黄。引汉济渭工程是解决关中地区缺水问题的有效措施，已经完成了项目建议书，如果顺利，有望在2020年左右实现通水。引江济渭入黄方案供水目标主要是增加渭河下游和黄河下游输沙减淤用水，减轻渭河和黄河下游淤积，目前还处于方案研究阶段。南水北调西线工程是补充黄河水资源不足、解决黄河流域及西北地区干旱缺水问题的战略措施，根据项目建议书初步成果，一期工程调水规模80亿立方米，可有效缓解黄河水资源供需矛盾，使2030年水平全河多年平均缺水量减少到26.6亿立方米，达到供需基本平衡。如果2030年水平南水北调西线工程不能生效，黄河自身的水资源将难以满足日益增长的供水需求，水资源问题将成为流域经济社会发展的最主要制约因素，维持黄河健康生命也将失去意义。因此，应加大南水北调西线工程的前期工作力度，力争2020年前开工建设，2030年前建成生效。
专家为黄河勘测规划设计有限公司副总工
